II SA/Gd 653/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 12 stycznia 2010 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 2 września 2008 r. nr [...], Burmistrz Gminy Ż. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie Ż. miasto, stanowiącej własność B. G., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 3620 m2 oraz nr [...] o pow. 1883 m2. W wyniku przeprowadzonego podziału zostały wydzielone m.in. działki o nr [...] pow. 75 m2 i nr [...] pow. 45 m2, przeznaczone pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej (gminnej). Działki te, przeszły z mocy prawa na własność Gminy Ż. z dniem 17 września 2008 r., tj. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Wniosek B. G. o ustalenie odszkodowania za wskazane wyżej działki rozstrzygnięty został przez Starostę decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r., nr [...], w której określił odszkodowanie na kwotę 14 256 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji dokonując analizy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stwierdził, iż operat ten został sporządzony prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i daje podstawę do uznania, iż określona w nim wartość, jest wartością rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości, czyli najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Organ przyjął sporządzony przez Panią I. D. operat szacunkowy z dnia 20 października 2009 r. określający wartość prawa własności przedmiotowych działek jako dowód w sprawie i uznał iż stanowi on podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Gminy Ż. kwestionując prawidłowość sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W ocenie odwołującego operat sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przepisami art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109). Według niego rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny transakcje spoza rynku lokalnego, nie uwzględniając ani jednej transakcji zawartej na terenie gminy Ż. Dla porównania podał, że na terenie gminy Ż. w okresie od 2007-2009 roku zawarto 5 transakcji dotyczących działek przeznaczonych pod drogi, gdzie ceny szacują się w granicach od 9.86 do 25 zł za m2. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi pismem z dnia 6 maja 2010 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż wobec tego, że przedmiotem wyceny był grunt przeznaczony pod poszerzenie drogi gminnej, przyjął do porównań transakcje gruntów przeznaczonych pod drogi, co jest zgodne z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 27, poz. 2109 ze zm.). Stosownie do ww. przepisu, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych na poszerzenie ww. drogi publicznej położonej w Ż. przyjął podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Do porównań wybrał dostępne transakcje gruntów przeznaczonych pod komunikację posiadające najbardziej zbliżone uwarunkowania do wycenianej nieruchomości. Natomiast wycena nieruchomości przewidzianej na poszerzenie istniejącej drogi, działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w mieście Ż. została poprzedzona wnikliwą analizą rynku nieruchomości podobnych opartych na dostępnych danych, uwzględniając analizę cen występujących na tym rynku. Dalej wyjaśnił, iż przyjęte przez nią do porównań transakcje zajęte pod tereny komunikacyjne posiadały najbardziej zbliżone uwarunkowania uwzględniając położenie wycenianej nieruchomości w środkowej zurbanizowanej części miasta Ż. przy ul. [...], zabudowanej i zagospodarowanej. Przyjęte do porównań dostępne transakcje spełniały w znacznej mierze cechy porównawcze. Wyjaśnił, iż w analizie porównawczej pominięto transakcje z terenu Gminy Ż., ponieważ uzyskane ceny za drogi w przedziale 20 -25 zł/m2 nie były odpowiednikami dla wycenianej nieruchomości. Przedmiotowe transakcje dotyczą terenów komunikacyjnych powstałych na skutek podziału gruntu na wniosek właściciela i wydzielone zostały wśród nowo powstałych terenów budowlanych, a lokalizacja i tereny przyległe stanowiły użytki rolne, na terenie peryferyjnym i nie mogły być porównywalne z gruntem wywłaszczanej nieruchomości położonej w środkowej zurbanizowanej części miasta Ż., przewidzianej na poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Z tych względów rzeczoznawca majątkowy uważa, że zarzuty skarżącego są chybione. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przy określaniu wartości rynkowej działek nr [...] i nr [...] rzeczoznawca majątkowy posłużył się metodą porównawczą, przyjmując do analizy rynek 20 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości z terenów komunikacyjnych przeznaczonych pod drogi zlokalizowanych na terenie Województwa. Do porównań posłużyły działki przeznaczone pod drogi publiczne znajdujące się na terenie Województwa , tj. w P., P. G., S., W., E., T. oraz G. Ch. i G. W. Lokalizację wycenianych działek rzeczoznawca majątkowy uznał za dobrą ze względu na jej położenie - położona jest w środkowej zurbanizowanej części miasta Ż. przy ul. G. Sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa, teren jest zagospodarowany. Przedstawione do porównań nieruchomości pochodzą z rynku lokalnego z podobnych terenów komunikacyjnych. Do porównań przyjęto transakcje z lat 2008-2009, charakteryzujące się uwarunkowaniami zbliżonymi do wycenianej nieruchomości, które spełniały w znacznej mierze cechy porównawcze. Uzyskane ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych o podobnych uwarunkowaniach przyjęte do porównań zawarte są w przedziale (45,00 zł/m2 - 141,88 zł/m2) i uzależnione są przede wszystkim od lokalizacji szczegółowej zagospodarowania terenu oraz położenia. Do porównań nie przyjęto transakcji terenów komunikacyjnych pochodzących z terenu Gminy Ż., gdyż na tym terenie brak było transakcji terenów komunikacyjnych o podobnym charakterze, a uzyskane ceny za drogi w przedziale 20-25 zł/m2 nie były odpowiednikami dla wycenianej nieruchomości. Transakcje te dotyczyły terenów komunikacyjnych powstałych na skutek podziału gruntu na wniosek właściciela i wydzielone zostały wśród nowopowstałych terenów budowlanych, a lokalizacja i tereny przyległe stanowiły użytki rolne, na terenie peryferyjnym i nie mogły być porównywalne z gruntem wywłaszczanej nieruchomości położonej w środkowej zurbanizowanej części miasta Ż., przewidzianej na poszerzenie istniejącej drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego niemożliwe więc było przyjęcie do porównań nieruchomości z terenu Gminy Ż., na które wskazuje odwołujący. W celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości posłużono się wartością nieruchomości położonych w miejscowościach o podobnym charakterze. Wycenę oparto na analizie cen i cech działek gruntowych podobnych do wycenianej, które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Wobec tego uznano, iż oszacowane wartości odpowiadają wartościom rynkowym nieruchomości i odzwierciedlają poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym, a oszacowane wartości 1 m2 gruntu mieszczą się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną jakie zanotowano na rynku lokalnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że oczywistym jest, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, przemysłowe czy usługowe są parokrotnie wyższe w G. niż w Ż. Jednak w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny jest grunt przeznaczony pod drogi, w związku z czym rzeczoznawca majątkowy do porównań przyjął rynek działek gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne, które zostały nabyte na własność jednostek samorządu terytorialnego aktami notarialnymi. Sporządzony więc przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy odzwierciedla wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Tym samym słusznie organ I instancji, przyjął ten operat jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działki przejęte z mocy prawa na własność gminy pod poszerzenie drogi publicznej. W skardze na powyższą decyzję G. Ż. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wartości odszkodowania w oparciu o błędne definiowanie pojęcia nieruchomości podobnej, art. 134 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie za podstawę orzekania wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na bezzasadnym uznaniu wyceny wartości rynkowej nieruchomości za rzetelną i odpowiadającą wartości rynkowej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ prowadzący postępowanie odwoławcze nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego wskazania, że transakcje przyjęte do operatu szacunkowego nie odzwierciedlają cen transakcyjnych, jakie miały miejsce na terenie gminy Ż. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca pogłębiła argumentację wykazującą błędne oparcie rozstrzygnięcia o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. W szczególności wskazano, że transakcje przyjęte do operatu nie odzwierciedlają cen transakcyjnych, jakie miały miejsce na terenie gminy Ż. Rzeczoznawca nie uwzględnił współczynnika korygującego "Ui" przy ocenie ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotowych działek uznając, że takowe nie istnieją, podczas gdy w planie zagospodarowania działki te są przeznaczone na poszerzenie drogi gminnej. Tym samym wartość działek została zawyżona. Do wyceny nieruchomości zajętych pod drogę przyjęto ceny rynkowe terenów komunikacyjnych przeznaczonych pod drogi na terenie G., które w żadnym razie nie mogą stanowić nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat przyjął do szacunku transakcje spoza rynku lokalnego pomimo tego, że na terenie gminy Ż. transakcje podobne miały miejsce. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe działki zlokalizowane są na obrzeżach miasta, na pograniczu miasta z wsią Ż. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie podzielając zarzutów skargi i podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na zarzut przyjęcia zawyżonych cen transakcyjnych do ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym organ odwoławczy, wspierając się wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnił, że w analizie porównawczej pominięto transakcje zaproponowane przez skarżącego z terenu G. Ż., albowiem uzyskane ceny za drogi w przedziale 20-25 zł/m2 nie były odpowiednikami dla wycenianej nieruchomości. Przedmiotowe transakcje dotyczą terenów komunikacyjnych powstałych na skutek podziału gruntu na wniosek właściciela i wydzielone zostały wśród nowopowstałych terenów budowlanych, a lokalizacja i tereny przyległe stanowiły użytki rolne, na terenie peryferyjnym i nie mogły być porównywane z gruntem wywłaszczanej nieruchomości położonej w środkowej zurbanizowanej części miasta Ż., przewidzianej na poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Nadto, organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem niezgodności z przepisami prawa sporządzonego operatu szacunkowego. Uznał, że operat ten odpowiada prawu i dawał podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest rynkową wartością prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony skarżącej o przeprowadzonym w trybie art. 136 k.p.a. postępowaniu dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda zwrócił się o wyjaśnienia do rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego kwestionowany w całym postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy określający wartość przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca majątkowy poczynił wyjaśnienia w piśmie z dnia 6 maja 2010 r. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, o którym nie informował skarżącego. Z akt wynika, iż wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie umożliwił skarżącemu ustosunkowania się do przedłożonych wyjaśnień rzeczoznawcy. Co więcej, przed wydaniem decyzji nie powiadomił go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uznać należy, iż organ odwoławczy pozbawił skarżącego czynnego udziału w postępowaniu dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 10 k.p.a. statuuje ogólną zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższej zasady wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniach incydentalnych. W doktrynie przyjmuje się, iż czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes stron (art. 61 § 2 k.p.a.) oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004, s. 81 i nast.). Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, OSNA 1986/1/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, umożliwić im udział w przeprowadzania tych dowodów, zadawać pytania, a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu". W świetle ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Ka 963/91, niepubl.). Na marginesie wskazać należy nadto, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wyjątkowe skatalogowane w treści art. 10 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu. Uzupełnieniem powyżej przedstawionej zasady procesowej jest odzwierciedlona w dyspozycji art. 81 k.p.a. zasada ogólna prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obie wskazane zasady postępowania administracyjnego kształtują pozycję procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 81 k.p.a. stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, iż strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego (Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 93 i nast.). Na organie administracji w trakcie całego postępowania dowodowego spoczywa obowiązek stwarzania stronom możliwości ustosunkowania się do dowodów po to, aby móc uznać ujawnione okoliczności faktyczne za udowodnione. W wyroku z dnia 7 listopada 1988 r., IV SA 701/88 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione". Nieuzasadnione naruszenie tego prawa strony stanowi obrazę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. nastąpiło bez wątpienia wówczas, gdy organ odwoławczy pominął skarżącą w postępowaniu odwoławczym, w toku którego dodatkowe wyjaśnienia w kwestii spornego operatu szacunkowego złożył jego autor. Ze względu na dyspozycję art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy rozdziału 5, art. 129-135 wskazanej ustawy, zatytułowanego "Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości". W sytuacji bowiem, która ma miejsce w niniejszej sprawie, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na gminę, przysługujące odszkodowanie ustala się i wypłaca, w braku porozumienia pomiędzy właścicielem a właściwym organem, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 130 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). W myśl art. 134 ust. 1 podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości odszkodowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Według definicji legalnej terminu nieruchomość podobna zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Wartość rynkową nieruchomości stanowi bowiem w myśl art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Rzeczoznawca zatem winien określić rynek, na którym dokonano transakcji mających za przedmiot nieruchomości podobne. Zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W pierwszej kolejności analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. Pojęcie rynku lokalnego nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r., II SA/Bd 626/09 i powołane tam orzecznictwo). Nieruchomości zajęte pod drogę publiczną należy kwalifikować jako nieruchomości szczególnego rodzaju, chociażby z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Dlatego rzeczoznawca przy określaniu rynku lokalnego winien kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Nie może tego jednak uczynić w sposób dowolny, ponieważ powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rozszerzył do rynku regionalnego, czyli do obszaru województwa, pomijając rynek lokalny, czyli gminny, który winien być brany pod uwagę w pierwszej kolejności. Uzasadniał to brakiem na rynku lokalnym transakcji odnoszących się do nieruchomości podobnych. Transakcje rynku lokalnego mogące stanowić materiał porównawczy wskazywane przez skarżącego zostały zdyskwalifikowane przez rzeczoznawcę z powodu zasadniczych różnic w położeniu w stosunku do nieruchomości wycenianych. Na tle tej oceny istniała jednak zasadnicza rozbieżność pomiędzy rzeczoznawcą a skarżącym, której organ nie usunął akceptując zaproponowany przez rzeczoznawcę sposób wyceny, tym samym pomijając w postępowaniu odwoławczym stanowisko skarżącego w tej kwestii. Podkreślić należy, iż prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu jakiekolwiek rozbieżności pomiędzy stronami w zakresie cech konstytutywnych nieruchomości podobnych wybranych do porównania powinny zostać wnikliwie wyjaśnione w toku postępowania. W niniejszej sprawie wyraźnie zarysował się spór w zakresie oceny położenia wycenianej nieruchomości. Według rzeczoznawcy zlokalizowana jest ona w środkowej, zurbanizowanej części miasta Ż. przy ul. G., zabudowanej i zagospodarowanej. Natomiast w ocenie skarżącej przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obrzeżach miasta, na pograniczu miasta i wsi Ż. Organy administracji nie wyjaśniły tej kwestii przyjmując ustalenia i wnioski operatu szacunkowego oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, do których skarżąca nie miała możliwości ustosunkować się, o czym wskazano wyżej. Reasumując stwierdzić należy, że organy naruszając przywołane wcześniej regulacje prawne nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokość odszkodowania. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania wynikające z niniejszego wyroku i z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przy zachowaniu wymogów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.