II SA/Gd 654/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. i T. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia określonych dokumentów dotyczących wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę. D. Z. i T. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2019 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stoiska plenerowego usytuowanego na terenie działki nr [...] i nr [...] w K. obręb [...], w skład którego wchodziło 12 obiektów, tj. wiat, przekryć namiotowych, wiaty wraz z kotłem ciepłowniczym i instalacją, miejsc parkingowych, tablic reklamowych, utwardzenia terenu działki oraz instalacji wodnej do podlewania kwiatów. Postępowanie w sprawie nr [...] dotyczyło wiaty wolno stojącej o konstrukcji drewnianej i wymiarach zabudowy 8,8 m x 5,6 m, wybudowanej na przełomie lat 2016/2017, na terenie działki nr [...]. Inwestorami robót byli D. Z. i T. Z.. W toku postępowania organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, w związku z czym, postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej Prawem budowlanym, nałożył na inwestorów obowiązek: przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej uzyskania także wykonanie rysunków wiaty wraz z określonym rodzajem i zakresem wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane oraz aktualne zaświadczenie z izby samorządu zawodowego i spełniającego wymogi określone w przepisach prawa oraz uzgodnionego z Konserwatorem Zabytków Powiatu. Ponadto, organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyznaczył termin na wykonanie tych obowiązków do dnia 31 grudnia 2019 r. Postanowienie to zostało zakwestionowane przez małżonków Z., a po jego rozpoznaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy obiekt wolno stojący zlokalizowany na terenie działki nr [...] wchodzi w skład stoiska plenerowego obejmującego działki nr [...] i [...] w K. Wiata ma wymiary 8,8 x 5,6 m, a zatem jej powierzchnia wynosi 49,28 m2 i posadowiona jest na działce o powierzchni 3.242 m2, na której znajduje się zabudowa mieszkalna. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m, gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c tej ustawy, pozwolenia na budowę (ani też zgłoszenia) nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. To oznacza, że przedmiotowa wiata nie wymagałaby ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Jednakże, z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] znajduje się w zespole urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, natomiast na mocy art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego budowa wykonywana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia, przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ulega natomiast wątpliwości, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prawidłowo organ I instancji zastosował tryb art. 49b Prawa budowlanego, nakładając na inwestorów obowiązki umożliwiające dokonanie legalizacji stwierdzonej samowoli. Organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący zlokalizowania przedmiotowej wiaty poza tzw. stoiskiem plenerowym, za niezasadny i pozostający bez wpływu na podjęte rozstrzygniecie, ponieważ obiekt ten i tak zlokalizowany jest na terenie objętym postępowaniem (działka nr [...]). Zatem żądanie dotyczące umorzenia postępowania w tym przedmiocie jest bezpodstawne. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania. Uzasadniając to żądanie wskazali, że organy błędnie zakwalifikowały m.in. przedmiotową wiatę, jako obiekt wybudowany na terenie stoiska plenerowego. Obiekt ten wprawdzie znajduje się na terenie działek nr [...] i [...], ale nie wchodzi w skład tego stoiska, albowiem jego teren ograniczony jest ogrodzeniem, a wiata nie znajduje się na tym terenie. W związku z tym, przedmiotowy obiekt w sposób formalny nie jest objęty wszczętym postępowaniem, które organ prowadził w stosunku do stoiska plenerowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożono na inwestorów obowiązek wykonania i przedłożenia dokumentów związanych z wybudowaną samowolnie wiatą. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie podstawą wydania rozstrzygnięcia był art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, tj. budowa obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że inwestorzy wybudowali na przełomie 2016 i 2017 r. wiatę o konstrukcji drewnianej i wymiarach 8,8 x 5,6 m (49,28 m2) na terenie działki nr [...] w K., obręb nr [...], gmina K. Organy obu instancji uznały, że wybudowanie przedmiotowej wiaty wymagało uprzedniego zgłoszenia organom architektoniczno – budowlanym, którego w niniejszej sprawie inwestorzy nie dokonali i czemu w toku postępowania nie zaprzeczali. To natomiast uzasadniało uznanie wiaty za obiekt wybudowany samowolnie i w konsekwencji umożliwiało podjęcie przez właściwe organy działań legalizacyjnych, których wyrazem jest zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiatą drewnianą o podanych parametrach. Jest to obiekt niewydzielony z przestrzeni za pomocą przegród, składający się z zadaszonej konstrukcji drewnianej, nieposiadający tradycyjnych fundamentów, którego funkcję w tym wypadku pełnią słupy. Wiata ta ma otwartą konstrukcję. Zgodnie zaś z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat (podkreślenie własne) lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c pozwolenia na budowę (ani też zgłoszenia) nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łącz liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że przedmiotowa wiata ma powierzchnię zabudowy 49,28 m2 i zlokalizowana jest na działce o powierzchni wynoszącej 3242 m2, na której istnieje zabudowa mieszkalna. Roboty budowlane zostały zakończone. W związku z tym, co do zasady, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego wskazana wiata nie wymagałaby ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego roboty budowlane zwolnione na podstawie ust. 1 i 2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dyspozycja wskazanego przepisu ma natomiast zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem jej okoliczności faktyczne wypełniają hipotezę przywołanej normy prawnej. Z prawidłowych ustaleń organów, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że teren działki nr [...] znajduje się w zespole urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia 30 maja 1978 r. pod numerem [...] (obecnie pod nr [...] rejestru zabytków województwa; vide: pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 grudnia 2018 r., k. 76 akt organu I instancji). Wobec tego organy prawidłowo stwierdziły, że chcąc dokonać budowy przedmiotowej wiaty inwestorzy w pierwszej kolejności winni byli dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie jest zaś w sprawie sporne, że takiego zgłoszenia inwestorzy nie dokonali. W tych okolicznościach wystąpiły podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania na zasadach określonych w art. 49b Prawa budowlanego, które miało na celu umożliwienie inwestorom zalegalizowania obiektu poprzez potwierdzenie, przedłożonymi dokumentami wymienionymi w art. 49b ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego, możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przy czym należy podkreślić, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zobowiązany jest zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Niemniej jednak, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zaś zakończenie tej procedury uzależnione jest do postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zakreślając jednocześnie termin wykonania tego obowiązku. Podsumowując, Sąd uznał, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie spełniające wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ujawnione w toku sprawy okoliczności, prawidłowo przez organy ocenione, potwierdziły, że spełnione zostały przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty podniesione w skardze. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżących, według których wszczęte i prowadzone przez organy nadzoru postępowanie w sprawie tzw. "stoiska plenerowego", nie obejmowało przedmiotowej wiaty, albowiem nie wchodzi ona w skład tego stoiska. Niezależnie bowiem od tego, że organy uznały znajdujące się na działce obiekty za stoisko plenerowe, postępowaniem legalizacyjnym objęły poszczególne obiekty znajdujące się na wskazanej działce – niezależnie od tego, czy wchodzą w skład tego stoiska czy też nie. Okolicznością przesadzającą o objęciu obiektu działaniami legalizacyjnymi organów nie było to, czy wchodzą w skład stoiska, ale to że zlokalizowane są na wskazanym terenie. Każdy z tych obiektów, także przedmiotowa wiata, został objęty odrębnym postępowaniem i zindywidualizowanym rozstrzygnięciem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem postępowania było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.