II SA/Gd 655/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z 10 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 16 marca 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [.] w obrębie Ś., gm. B. na wniosek S. M. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zdaniem organu I instancji wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, tj. nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej dla inwestora. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została już dwukrotnie wydana decyzja odmawiająca wydania decyzji o warunkach zabudowy, które mają charakter ostateczny, z czego ostatnia decyzja pochodzi z dnia 5 września 2016r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. M. kwestionując prawidłowość decyzji z uwagi na naruszenie przepisów art. 1, 11 § 1, 80 k.p.a., w związku z art. 53 ust. 3 , art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby wydania kontestowanej decyzji. W uzasadnieniu odwołania odwołujący zarzucił, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona nieprawidłowo, bowiem załącznik nr 1 do decyzji nie spełnia wymogów postawionych obowiązującymi przepisami prawa i zawiera sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenia. W odwołaniu zarzucono, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego dokonano z naruszeniem przepisów rozporządzenia, wobec wskazania w analizie funkcji, że obszar analizowany obejmuje około 200 m. W uzasadnieniu odwołania wskazano także na lakoniczne określenie rodzaju zabudowy sąsiedniej w ramach załącznika nr 1 do decyzji. Głównym zarzutem odwołania jest brak ujęcia w analizie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w związku z przeprowadzoną przez organ analizą funkcji występującej na badanym obszarze. W sprawie zarzucono także, że stronie nie doręczono załącznika graficznego do decyzji i analizy urbanistycznej, które stanowią obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy, pozostawiając te dokumenty do zapoznania w aktach sprawy. Zważywszy na wywiedzione odwołanie strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium rozpoznając sprawę przywołało treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, 4, art. 63 ust. 1, 2, 3, art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778), regulujących postępowanie w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dalej wskazał organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie dla ustalenia granic obszaru analizowanego, wyznaczono odległość trzech szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tj. 3 x 87 m = 261 m, wokół granic całej działki nr [..]. Wyznaczony w ten sposób obszar stanowił podstawę ustaleń organu zamieszczonych w analizie urbanistycznej. Z ustaleń tych wynika, że wzdłuż drogi, przy której położona jest działka nr [..] w kierunku północnym występują obszary rolno - leśne, zaś w kierunku południowym zaczynają pojawiać się "elementy" strefy podmiejskiej zabudowy. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z gospodarczą zabudową towarzyszącą oraz zabudowa zagrodowa (działka nr [..]-[..] - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą; działka nr [..] - zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym). Na działce nr [..] występuje zabudowa budynkiem jednorodzinnym, przy czym według informacji pozyskanej w toku postępowania ze Starostwa Powiatowego, na przedmiotową budowę nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Budynek stanowi zatem tzw. samowolę budowlaną. Ponadto w obszarze analizowanym występuje teren sportowo-rekreacyjny (dz. nr [..] i [..]) oraz w większości teren łąk i pastwisk, zadrzewień, zakrzewień oraz grunty orne. Odnosząc się do położenia działki nr [..] w obrębie Ś. wskazało Kolegium, że znajduje się ona pomiędzy rzeką B. a drogą gruntową oznaczoną nr [..]. Całość działki jest zakwalifikowana jako łąka w klasie V. Teren wnioskowanej inwestycji usytuowany jest na skraju obrębu Ś. w sąsiedztwie niezabudowanych łąk, pastwisk, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B., która objęta została ochroną specjalnego obszaru ochrony siedlisk - Natura 2000 PLH [..]. Wschodnia część działki nr [..] znajduje się w obszarze Natura 200 PLH [..], która stanowi strefę przyrodniczą. Dostrzegły orzekające organy, że w wyznaczonym obszarze analizowanym w sposób wyraźny można wyodrębnić dwie odmienne przestrzenie urbanistyczne. Pierwsza z nich obejmuje południową część obszaru analizowanego i graniczy z terenami zabudowy miejskiej, z niewielkimi zabudowaniami wielorodzinnymi, zaś druga - północna, ma charakter typowo rolniczy i przyrodniczy i właśnie w tym obszarze usytuowana jest działka nr [..] w Ś., na której planowana jest inwestycja. Kolegium podzieliło ustalenia i uwagi organu I instancji, co do tego, że obie strefy charakteryzują zupełnie odmienne cechy przestrzenno - krajobrazowe, prezentując odmienne funkcje. W związku z powyższym istotne z punktu widzenia tworzenia nowej zabudowy jest uwzględnienie tych uwag w celu zachowania ładu przestrzennego obowiązującego na tym obszarze. Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, za organem I instancji, że wobec występujących różnych przestrzeni urbanistycznych na obszarze analizowanym brak jest podstaw do stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja daje się pogodzić z przyrodniczo - rolniczym położeniem terenu, w którym położona jest działka nr [..] w Ś. Zdaniem Kolegium umiejscowienie wnioskowanej inwestycji na tym obszarze naruszałoby ład przestrzenny terenu, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podkreślił organ odwoławczy, że obie opisane wyżej przestrzenie nie mają tożsamego ładu i nie tworzą urbanistycznej całości, przez co nie można mówić o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji. Wobec tego, że w obszarze analizowanym występuje wyraźne rozdzielenie dwóch różnych przestrzeni architektonicznych stwierdziły organy, że w sprawie mamy do czynienia z brakiem spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy odnosi się bowiem do zasady, że ewentualna zamiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do terenu sąsiedniego. W sąsiedztwie działki nr [..] w Ś. brak jest zabudowy jednorodzinnej, przez co nie jest możliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa - w części rolniczo - przyrodniczej, oraz mieszkaniowa - wielorodzinna (budynki wielorodzinne wraz z budynkami towarzyszącymi) w części południowej (podmiejskiej) wyznaczonego obszaru. Oznacza to, że wnioskowana inwestycja "nie wpisuje się" w zastane ukształtowanie terenu na badanym obszarze. Z uwagi na fakt, że dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek łącznie - wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 w/w ustawy, stwierdzenie braku spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" skutkowało wydaniem decyzji odmownej przez organ I instancji, bez konieczności analizowania dalszych przesłanek. Kolegium podzieliło te stanowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mogą zostać one uwzględnione. W pierwszej kolejności odniesiono się do kwestii zarzutu braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie. W opinii Kolegium w sprawie został zgromadzony obszerny i pełny materiał dowodowy, przez co organ był w stanie przeprowadzić prawidłową analizę urbanistyczną co do wnioskowanej inwestycji. Znajdujące się w aktach sprawy mapy i mapy poglądowe, zdjęcia istniejącej zabudowy, wypisy z rejestru gruntów stanowiły podstawę ustaleń organu ujętych w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Organ II instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego był w stanie dokonać kontroli instancyjnej wszystkich ustaleń i analizy urbanistycznej organu I instancji, przez co zgłoszony zarzut nie podlegał uwzględnieniu w kontekście naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7,77 § 1, 80 k.p.a. Odwołujący niezasadnie zarzucał także, że wynik analizy urbanistycznej (załącznik nr 1 do decyzji) zawiera sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenia, co w żaden sposób nie potwierdza ani uzasadnienie decyzji ani materiał dowodowy sprawy. Określenie w załączniku nr 1 do decyzji, że obszar analizowany obejmuje odległość około 200 m, przy precyzyjnym wskazaniu wielkości obszaru analizowanego w uzasadnieniu decyzji (261 m), na mapie - stanowiącej załącznik nr 2 oraz w analizie urbanistycznej, zawartej w aktach sprawy, nie budzi wątpliwości Kolegium co do tego, że obszar ten został wyznaczony prawidłowo przez organ I instancji, a w konsekwencji że w oparciu o niego przeprowadzono prawidłową analizę. To samo odnosi się do kwestii rzekomego lakonicznego uzasadnienia przez organ określenia w załączniku nr 1 rodzaju zabudowy sąsiedniej. Zarówno uzasadnienie decyzji oraz analiza zawarta w aktach sprawy wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym potwierdzają poprawność działania organu. Nie mógł zyskać aprobaty Kolegium zarzut dotyczący braku ujęcia w analizie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w związku z przeprowadzoną przez organ analizą funkcji występującej na badanym obszarze. Otóż zgromadzony w sprawie materiał dowody potwierdza, że zabudowa znajdująca się na działce nr [..] stanowi tzw. samowolę budowlaną. Zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Wprawdzie zakaz ten nie wynika wprost z treści powołanego przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z samego celu wskazanego uregulowania. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostają na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego, bądź obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt II SA/Ol 814/14). W wywiedzionym odwołaniu zarzucono także, że stronie nie doręczono załącznika graficznego do decyzji i analizy urbanistycznej, które stanowią obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy, pozostawiając te dokumenty do zapoznania w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego powyższe uchybienie jest na tyle istotne, że winno stanowić podstawę do wzruszenia decyzji. Kolegium odwołując się ponownie do orzecznictwa sądowo administracyjnego, wyjaśnia, że kwestię tę kilkukrotnie rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując stanowisko, że w sytuacji powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym załącznikami do decyzji brak doręczenia stronie załącznika nie powoduje naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 10.09.2015 r., II OSK 1781/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 399/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, Lex nr 574172). Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie odwołujący był informowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w toku postępowania, jak i po wydaniu decyzji (w ramach uzasadnienia decyzji). Brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 14.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1368/09), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skargę na powyższą decyzje wniósł S. M. zarzucając naruszenie: a) art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p. albo ustawa) poprzez uznanie, iż w sprawie nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa"; b) § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) polegającym na uznaniu, że organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, a zebrane w toku sprawy dowody sporządzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz nie zbadaniu wskazań skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającym na braku uzasadnienia prawnego decyzji w zakresie, w jakim nie odnosi się ona do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu, któremu sprawa zostanie przekazana, do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zakwestionował skarżący sporządzoną analizę podkreślając, że nie wynika z niej, na których działkach zlokalizowana jest istniejąca na terenie zabudowa. Lakoniczne wskazanie rodzaju zabudowy z jednoczesnym stwierdzeniem, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie może stanowić podstawy jakichkolwiek dalszych ustaleń z uwagi na jej położenie przy granicy zabudowy miejskiej oraz powielenie tej argumentacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi obrazę obowiązujących norm. Ustawodawca w żadnym bowiem z przepisów nie dał możliwości wyłączania jakichkolwiek działek położonych w obszarze analizowanym pod kątem kontynuacji funkcji czy też cech zabudowy. Działania takie zdaniem skarżącego są bezprawne. Zarzucił skarżący całkowite pominięcie występującej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Brak dokładnego określenia funkcji na badanym terenie i odstąpienie od dalszej analizy, dyskwalifikuje sporządzony przez uprawnioną osobę dokument jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Prowadzi bowiem do odmiennych od stanu rzeczywistego ustaleń i ma bezpośrednie przełożenie na podjęte przez organ I i II instancji rozstrzygnięcie. Podkreślił skarżący, że na dzień składania odwołania, zgodnie z danymi dostępnymi na stronach internetowych [..] oraz [..], zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występowała na dwóch nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym, tj. na działce nr [..], obr. Ś. (dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny - obecnie, po dokonaniu rozstrzygnięcia, wykazany jako budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa; budynek wskazywany przez organy obu instancji jako samowola budowlana) oraz na działce nr [..], obr. [..] (jednokondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny - obecnie, po dokonaniu rozstrzygnięcia, wykazany na stronie [..] jako budynek mieszkalny). Na wskazaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działce nr [..] nie zwrócił także uwagi organ II instancji, ignorując i nie rozpatrując wskazań skarżącego w tym zakresie. Zdaniem skarżącego w treści samej decyzji w sposób nieuprawniony pominięta została istniejąca w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wykazywany, wbrew stanowi faktycznemu, brak kontynuacji funkcji przejawił się na wskazaniu przez organ I instancji, iż na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] istnieje zabudowa gospodarcza towarzysząca zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Z portalu [..], [..] oraz mapy.google.pl i funkcji street view w sposób bezsprzeczny wynika, iż działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, któremu nadany został numer porządkowy T. Natomiast na działce nr [..] (vis a vis działki objętej wnioskiem), zgodnie z danymi ujawnionymi w w/w ogólnodostępnych portalach Gminy i Powiatu do dnia złożenia odwołania, zlokalizowany był dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny (obecnie wykazany jako budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa). Nie sposób ponadto zgodzić się, iż w sprawie bezsprzecznie ustalono, że na działce numer [..] faktycznie istnieje samowola budowlana. Nie zostało to bowiem - wbrew zasadzie pisemności postępowania administracyjnego -potwierdzone w żaden formalny, pisemny sposób. Skarżący nie został poinformowany o wystąpieniu przez organ I czy II instancji do Starostwa Powiatowego o dokument potwierdzający takie ustalenia. Poza powyższymi naruszeniami przepisów, skarżący w odwołaniu zarzucił Burmistrzowi uchybienie także art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedołączenie załącznika graficznego do decyzji oraz analizy urbanistycznej, które stanowią obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej w zakresie warunków zabudowy. Pomimo nieuznania przez organ odwoławczy kolejnego argumentu, skarżący nadal stoi na stanowisku, że załącznik graficzny jako obligatoryjny element decyzji musi zostać przekazany wszystkim stronom postępowania administracyjnego, choćby dla zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości jego ustaleń. Argument, iż wielkość załącznika powoduje konieczność jego pozostawienia do wglądu jedynie w aktach sprawy nie może zyskać uznania. Kwestie organizacyjne urzędu i jego wyposażenia w niezbędne urządzenia nie mogą w żadnej mierze stanowić podstawy naruszania obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 maja 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 16 marca 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w obrębie Ś. w gminie B. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego S. M. i prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 778) – dalej w skrócie jako "ustawa", w warunkach braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest nieruchomość objęta wnioskiem. Zgodnie z art. 59 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków. Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy jest zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Jednocześnie wskazuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2013, s. 513-515). Wbrew twierdzeniom skargi w aktach organu I instancji znajduje się pismo Burmistrza z 25 stycznia 2016 r. kierowane do Starosty o wskazanie czy i dla jakiej zabudowy zostały wydane decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla działki nr [..] w Ś. Starosta poinformował, że w posiadanej dokumentacji brak jest danych na temat wydanych pozwoleń dotyczących tej działki. A to oznacza, że istniejąca na tej działce zabudowa nie mogła zostać uwzględniona w wynikach analizy sporządzonej w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem. Zarzut w tym zakresie jest chybiony. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, przyjmując słuszne stanowisko, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które obowiązują na terenie sąsiednim, określa się podczas przeprowadzonej w tzw. obszarze analizowanym - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta powinna być wykonana w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", które określa nie tylko sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2), ale również wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Z kolei planowane warunki zagospodarowania terenu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, określa inwestor w tym właśnie wniosku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien bowiem zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze, a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że stanowisko organów obu instancji przedstawione w kontrolowanych decyzjach jest zgodne z przywołanymi przepisami i uwzględnia wymogi w nich przewidziane. Przede wszystkim organy trafnie stwierdziły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Organy zatem słusznie pominęły w swej analizie istniejące w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego działkę zabudowaną w warunkach samowoli budowlanej, a więc nielegalnie (działka [..]). Zasadnie pominęły także twierdzenie skarżącego o użytkowaniu budynku na działce nr [..] jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż brak jest dokumentów o przeprowadzeniu legalnej procedury zmiany sposobu użytkowania obiektu ( k. 13 akt organu I instancji). Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjąć zatem należało, że działka [..] jest niezabudowana, a na działce [..] znajduje się zabudowa wielorodzinna z zabudową gospodarczą. Przedstawione jako załącznik do skargi zdjęcie budynku przy ul. T. w Ś. nie może zmienić ustaleń organów, gdyż brak dowodów, że istniejący tam budynek jednorodzinny na działce o przeznaczeniu zabudowa wielorodzinna i gospodarcza, istnieje tam legalnie. Zarzut ten byłby skuteczny, gdyby skarżący przedstawił zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną jednorodzinną. Zdaniem Sądu, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z cechami zagospodarowania występującego w obszarze podlegającym analizie. Na obszarze, który został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości stanowiącej trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, nie występuje zabudowa mieszkaniowa, która mogłaby stanowić o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. W obszarze poddanym analizie wyraźnie zaznacza się brak zabudowy wokoło działki skarżącego. Na skraju obszaru pojawia się zabudowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa obiektami sportowymi. Argumentacja skarżącego o istnieniu legalnej zabudowy jednorodzinnej na działkach nr [..] i [..] nie znalazła potwierdzenia w aktach sprawy. Natomiast nie są wiążące dla organów i nie stanowią źródła informacji serwisy internetowe. Istotne są dane uwidocznione w katastrze nieruchomości, w zasobach pozwoleń na budowę. Z analizy można wysnuć wniosek, że działka skarżącego znajduje się pośród obszaru terenów zielonych, użytkowanych rolniczo. Podkreślić należy, że organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, stosownie do przepisów cyt. wyżej § 3 ust.2 rozporządzenia, przy uwzględnieniu postanowień § 2 pkt 5 stanowiącego, że przez front działki należy rozumieć część działki budowalnej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wprawdzie dopuszczalnym jest wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż wskazane minimum, jednakże wówczas należy podać przyczyny, które przemawiają w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Może to być np. istnienie rozproszonej zabudowy i duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach na danym obszarze, istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki. Takie okoliczności w sprawie nie zaistniały, gdyż obszar analizowany i przylegający do niego jest pozbawiony zabudowy mogącej stanowić podstawę dla ustalenia cech nowej zabudowy wnioskowanej przez skarżącego. Ustalenia analizy, które stały się ustaleniami decyzji organów obu instancji, należało uznać za prawidłowe. Ustalenia organów, wbrew twierdzeniom skargi, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, przy czym skarżący ustaleń tych skutecznie nie zakwestionował. Błędnie twierdzi skarżący, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione jaka zabudowa na jakich działkach się znajduje, że brak jest uszczegółowionego opisu kolejnych budynków w sporządzonej analizie. Budynki te są nie tylko opisane, ale w aktach znajduje się także dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca zabudowę na wszystkich działkach zabudowanych. Nie można zatem zarzucić organom naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego – stanie faktycznym. W takim działaniu organu, nie można jednocześnie stwierdzić naruszenia art. 8 k.p.a. Poprzez dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy organ administracji publicznej realizuje bowiem zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia skarżącemu załącznika do analizy w postaci kopii mapy zasadniczej Przyznać należy, że istotnie stanowi to naruszenie przepisów, jednak brak jest w skardze wykazania, że błąd ten miał wpływ na podjęte rozstrzygnięcie bądź uniemożliwił skarżącemu poznanie okoliczności, w których podjęta została decyzja. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Jak bowiem wyjaśniono już powyżej, dla uwzględnienia wniosku niezbędnym było łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organy w sposób prawidłowy ustaliły, że wykluczona została możliwość zachowania ciągłości cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.