II SA/Gd 655/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. i T. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia określonych dokumentów dotyczących obiektu budowlanego oddala skargę. D. Z. i T. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 10 września 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 20 maja 2019 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: PINB prowadził postępowanie w sprawie stoiska plenerowego usytuowanego na terenie działki nr [..] i nr [..] w K. obręb [..], w skład którego wchodziło 12 obiektów, tj. wiat, przekryć namiotowych, wiaty wraz z kotłem ciepłowniczym i instalacją, miejsc parkingowych, tablic reklamowych, utwardzenia terenu działki oraz instalacji wodnej do podlewania kwiatów. Postępowanie w sprawie nr [..] dotyczyło tunelu foliowego – przekrycia namiotowego pełniącego funkcję szklarni, o konstrukcji stalowej i wymiarach 6,0 m x 11,60 m, zrealizowanego w roku 2014 r., na terenie działki nr [..]. Inwestorami robót byli D. Z. i T. Z. W toku postępowania organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia: decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej uzyskania wykonania 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego tunelu, który powinien być zgodny z ustaleniami planu oraz spełniać wymogi określone w przepisach prawa oraz uzgodnionego z Konserwatorem Zabytków Powiatu. Ponadto organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin do wykonania tych obowiązków wyznaczono do dnia 31 grudnia 2019 r. Postanowienie to zostało zaskarżone przez małżonków Z., a po rozpoznaniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia 10 września 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale połączony z gruntem, zatem nie spełnia definicji budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, niemniej należy go uznać za tymczasowy obiekt budowlany. Przy czym nie jest to obiekt niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, gdyż został wzniesiony w 2014 r. Nie znajduje się on także w katalogu obiektów, których wykonanie wiąże się tylko z obowiązkiem zgłoszenia na mocy art. 29 i art. 30 tej ustawy. Jednocześnie organ nie podzielił zarzutów inwestorów, że przedmiotowy tunel nie podlega kompetencjom nadzoru budowlanego, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury i wbrew twierdzeniom stron nie musi on być trwale połączony z gruntem i posiadać podłączenia do mediów. Organ odwoławczy uznał, że na wykonanie przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, tym bardziej, że z zebranego materiału wynika, że obiekt ten znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Nie ulega natomiast wątpliwości, że inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali. Wobec tego, zdaniem WINB, prawidłowo w sprawie zastosowano tryb art. 48 Prawa budowlanego, nakładając na inwestorów obowiązki umożliwiające dokonanie legalizacji stwierdzonej samowoli. W skardze wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania, ponieważ nie dotyczy ono obiektu usytuowanego na terenie objętym postępowaniem wszczętym przez PINB. Uzasadniając to żądanie skarżący oparli się na tezie wyroku NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1099/05, że tunel foliowy ustawiony na powierzchni ziemi, niepołączony trwale z gruntem i nie mający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiada pojęciu budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jak również nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Nie należy również, z uwagi na funkcję, do obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). W związku z tym przedmiotowy obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, a więc nie było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 tej ustawy. Skarżący powołali się na opinię Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 2 sierpnia 2018 r., która stwierdza, że "zlokalizowane na działce tunele foliowe znajdują się na zapleczu głównej zabudowy, nie są elementem układu pierzejowego, lecz uzupełniają zabudowę gospodarczą zlokalizowaną na tyłach budynków mieszkalnych i usługowych. Ponadto, są to obiekty o nieznacznej wysokości w stosunku do otaczającej je zabudowy, dzięki czemu nie przesłaniają widoku na zabytkowe elementy zespołu urbanistycznego". W ocenie skarżących z tego wynika, że obiekty te nie mają negatywnego wpływu na zachowane zabytkowe walory przestrzenne zespołu urbanistycznego miasta. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli dokonywanej, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.), z punktu widzenia legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej, jest w niniejszej sprawie postanowienie organu nadzoru budowlanego wstrzymujące prowadzenia robót budowlanych związanych z budową tunelu o konstrukcji stalowej przykrytego folią, wybudowanego samowolnie na działce nr [..] w K. w roku 2014 oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w stosownym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu. Jak wynika z treści postanowienia, materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego aktu był art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Stanowi on, że jeżeli budowa mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że inwestorzy wybudowali w roku 2014 r. na działce nr [..] obręb [..] w K. tunel foliowy – przekrycie namiotowe pełniące funkcję szklarni, o konstrukcji stalowej i wymiarach 6,0 m x 11,60 m. Według ustaleń organów, a czego nie kwestionowali inwestorzy, na wykonanie ww. obiektu nie uzyskali stosowanego pozwolenia na budowę, zatem jego wykonanie stanowi samowolę budowlaną. W ocenie sądu, zarówno kwalifikacja spornego obiektu, jak i ustalenia co do osoby, na którą należy nałożyć obowiązki związane ze wstrzymaniem robót i przedłożeniem dokumentacji, są prawidłowe. Stanowisko inwestorów, że przedmiotowy obiekt nie stanowi ani budynku, ani budowli, ani też obiektu małej architektury, w związku z tym nie podlega w regulacjom Prawa budowlanego, nie jest w tym przypadku trafne. W art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego ustawodawca zawarł definicję obiektu tymczasowego, rozumianego jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W świetle tego przepisu, w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przedmiotowy tunel foliowy (przekrycie namiotowe pełniące funkcję szklarni) o konstrukcji stalowej, przy braku połączenia z gruntem oraz bez instalacji, uznać można za tymczasowy obiekt budowlany. Prowadzi to do obalenia twierdzeń skarżących jakoby przedmiotowy tunel nie podlegał reżimowi Prawa budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest tunelem foliowym do sezonowego wykorzystania, stanowiącym zwykłe urządzenie rolnicze, o jakim mowa w powoływanym przez skarżących wyroku NSA sygn. akt II OSK 1099/05. Analiza przywołanego w skardze orzeczenia wskazuje bowiem, że dotyczyło ono pojedynczego obiektu, demontowanego w okresie zimowym. Z tego też powodu logiczna i zrozumiała, w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej przez NSA sprawy, była argumentacja o charakterze tunelu foliowego, jako zwykłego urządzenia rolniczego. Tymczasem tunel należący do skarżących (przekrycie namiotowe pełniące funkcję szklarni) funkcjonuje nieprzerwanie od roku 2014 wraz z szeregiem licznych innych obiektów usytuowanych na działkach skarżących, opisanych w zaskarżonym postanowieniu, a będących również przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Tym samym argumentacja NSA we wskazanym wyroku, z której słusznością sąd wojewódzki nie polemizuje, nie może wprost odnosić się do okoliczności rozpoznawanej sprawy. W związku ze sporem co do kwalifikacji spornego obiektu wskazać też trzeba, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w stanie prawnym z daty budowy). Budowa tego rodzaju obiektu budowlanego wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Oznacza to, że nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tak też wskazuje NSA w postanowieniu z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OW 13/13, uznając że: "Rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Oznacza to, że bez uwzględnienia tego warunku nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym". Tak więc tymczasowy obiekt budowlany podlegający zgłoszeniu nie wymagałby pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdyby okres jego posadowienia i użytkowania na danym terenie był krótszy niż określony w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Jednakże w sytuacji, gdy tego rodzaju obiekt wybudowano bez uprzedniego zgłoszenia, w którym byłby określony termin dokonania rozbiórki obiektu, nie zachodzi okoliczność wyłączająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo sąd przywołuje argument zawarty w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1444/11 (wraz z orzeczeniami tam przywołanymi, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), według którego "tymczasowe obiekty budowlane, jakkolwiek stanowią element zagospodarowania przestrzeni, nie muszą niekiedy odpowiadać ustawowemu zdefiniowaniu pojęć budynku, budowli czy też obiektu małej architektury". Argument ten jest istotny w kontrolowanej sprawie, gdyż jak to już sąd zaznaczył, na działkach opisanych w postanowieniu WINB funkcjonuje szereg podobnych obiektów, co do których skarżący próbują argumentować o braku reglamentacji Prawa budowlanego w odniesieniu do każdego z nich z osobna, co sądowi znane jest z urzędu (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 656/19; z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 651/20, dostępne j.w.). Tymczasem wszystkie przywołane na wstępie obiekty, stanowiące według organów nadzoru budowlanego "stoisko plenerowe", służą realizacji celów związanych z usytuowaniem na działce nr [..] kaplicy pogrzebowej, jak wynika z ich opisu zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Tę okoliczność potwierdza szkic graficzny usytuowania wszystkich obiektów na działkach skarżących, dołączony do protokołu oględzin z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz fotokopia decyzji Starosty z dnia 22 stycznia 2009 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej małżonkom Z. pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na zakład pogrzebowy, na działkach nr [..]-[..]. Tym samym przedmiotowego obiektu, oderwanego od całości tzw. "stoiska plenerowego", nie można traktować jako zwykłego pojedynczego urządzenia rolniczego służącego produkcji rolnej (ogrodniczej), którego lekka konstrukcja bez instalacji i niezwiązana z gruntem uzasadniałaby pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1099/05, w którym też niezaakceptowano tezy, że taki obiekt stanowi budowlę. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt użytkowany od 2014 r., a więc dłużej niż 120 dni, nie musi być uznany za budowlę, żeby oceniając go jako tymczasowy zaakceptować obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art. 3 pkt 5 i art. 29 § 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze, w ocenie sądu, organy słusznie zakwestionowały stanowisko skarżących, jakoby przedmiotowy obiekt był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w ogóle nie może być przedmiotem reglamentacji na podstawie Prawa budowlanego. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że przedmiotowy tunel, opisany jako przekrycie namiotowe pełniące funkcję szklarni, stanowiący konstrukcję stalową z pokryciem jej płaszczyzn folią, o wymiarach 6,0 m x 11,6 m, nie spełnia cechy trwałości związania z gruntem. Potwierdza to dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu oględzin z dnia 28 czerwca 2018 r. Cechę trwałości związania z gruntem należy bowiem oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także należy uwzględnić czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przedmiotowa konstrukcja może więc się mieścić w definicji obiektu tymczasowego, niepołączonego trwale z gruntem, przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później, niż przed upływem 120 dni od dnie rozpoczęcia budowy, wymagającego zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty budowy). Jednakże skarżący zgłoszenia takiego nie dokonali. Zatem przedmiotowy obiekt budowlany nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który z racji czasowego użytkowania do 120 dni wymagał tylko zgłoszenia, natomiast jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy, wymagającym pozwolenia na budowę. W konsekwencji, prawidłowa była ocena organów nadzoru budowlanego co do konieczności uzyskania dla spornego obiektu pozwolenia na budowę przed jego wzniesieniem. Nie ulega zaś wątpliwości, ze wymóg ten nie został spełniony, co uzasadniało wniosek, że kontrolowany obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. W tych okolicznościach zasadne było prowadzenie postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, które miało na celu umożliwienie stronie zalegalizowanie przedmiotowego obiektu, poprzez w pierwszej kolejności zobowiązanie do przedłożenia stosownych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zobowiązany jest zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru architektonicznego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a zakończenie tej procedury uzależnione jest do postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie PINB zastosował art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymując przedmiotowe roboty budowlane i nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3 tego przepisu. Reasumując całość powyższych rozważań sąd doszedł do wniosku, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ujawnione w toku sprawy okoliczności, prawidłowo przez te organy ocenione, wskazywały, że spełnione są w niniejszej sprawie przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Tym samym zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty podniesione w skardze. Odnosząc się następnie do zarzutu skargi w zakresie konserwatorskim, prawidłowości kontrolowanego postanowienia nie zmienia powołana przez skarżących, znajdująca się w aktach administracyjnych, opinia Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 2 sierpnia 2018 r. Wprawdzie w piśmie tym Konserwator stwierdził, że znajdujące się na działce skarżących wiaty i tunele foliowe nie mają negatywnego wpływu na zachowane zabytkowe walory przestrzenne zespołu urbanistycznego miasta, lecz jednocześnie organ ten wyraźnie podkreślił, że opinia ta nie może być traktowana jako zajęcie stanowiska w trybie art. 104 k.p.a. Nie ma ona zatem mocy wiążącej i nie mogła stanowić podstawy ustaleń organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, które na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mają w ramach swoich kompetencji obowiązek nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem postępowania było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.