II SA/Gd 655/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.T na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2025 r. nr SKO Gd/5642/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. M. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2025 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 5 listopada 2024 r. ustalił należną od M. T. opłatę adiacencką w wysokości 1.255,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - położonej w G. działki nr [...], obręb [...], w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Właścicielem działki na dzień stworzenia tych warunków był M. T. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 20 sierpnia 2019 r. udzielono zgody na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami w ul. [...] i ul. [...] w G., natomiast 23 kwietnia 2021 r. stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Prezydent Miasta Gdańska zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. poinformował skarżącego m.in. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wyjaśnił, że Rada Miasta Gdańska podjęła w dniu 30 kwietnia 1998 r. uchwałę Nr LX/799/98 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, w kosztach budowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych elektrycznych, ciepłowniczych, gazowych, telekomunikacyjnych oraz urządzenia lub modernizacji dróg. Stosownie do § 1 tej uchwały na terenie miasta Gdańska stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej ustalona została w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Prezydent wskazał też, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr LI/1436/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Klukowo-Rębiechowo w rejonie Potoku Zajączkowskiego w mieście Gdańsku (2710) (Dz. Urz. Woj. Pom Nr 127 z dnia 18 października 2010 poz. 2430) przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 010-M22 - tj. M22- zabudowa mieszkaniowa ekstensywna. Zdaniem Prezydenta sporządzony na jego zlecenie operat z dnia 19 lipca 2023 r. zawiera wymagane przepisami prawa elementy, m.in. podstawę prawną i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawienie toku obliczeń oraz wynik końcowy i przedstawienie sposobu wykonania wyceny. Z operatu wynika, że różnica między wartością nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu wynosi 4185 zł: działka nr [...] przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej miała wartość 278.721,00 zł, natomiast po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej 282.906,00 zł. W konsekwencji wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę 1.255,50 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 15 lipca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 5 listopada 2024 r. Kolegium wskazało, że inwestycja polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej dla przedmiotowej działki została zakończona w dniu 19 stycznia 2021 r., a oddana do użytku została 23 kwietnia 2021 r. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w ciągu 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 123 poz. 858), będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Decydujące znaczenie ma bowiem rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do urządzeń. Zatem datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. W odniesieniu do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej Kolegium stwierdziło, że jest on poprawny, a wycena nieruchomości dokonana podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej jest sporządzona prawidłowo. Do określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca majątkowy przyjęła 11 transakcji z rynku lokalnego, które nie mają możliwości przyłączenia do kanalizacji sanitarnej i ustaliła cenę minimalną i cenę maksymalną 1 m2 nieruchomości, a następnie cenę średnią. Cena średnia wyniosła 302 zł/m2 gruntu. Ustaliła również wartość współczynników korygujących różnice szczególne pomiędzy działką wycenianą a działkami przyjętymi do porównania. Na cenę rynkową nieruchomości porównywanej miały wpływ: lokalizacja i sąsiedztwo - otoczenie, powierzchnia gruntu, warunki podłączenia do sieci i możliwości inwestycyjne. Rzeczoznawca ustaliła, że nieruchomość wyceniana ma dobrą lokalizację, średnio korzystne sąsiedztwo-otoczenie, średnią powierzchnię (od 800m2 do 1200 m2), dobre warunki podłączenia do sieci (sieć przy granicy działki / w granicach działki) i możliwości inwestycyjne dobre (niewielkie ograniczenia w zagospodarowaniu). Każdej z tych cech rynkowych rzeczoznawca przypisała odpowiednią wagę, ustaliła również zakres współczynników korygujących. Na tej podstawie ustaliła, że wartość rynkowa 1 m2 gruntu wyniosła 333 zł, a wartość wycenianej działki o powierzchni 837 m2 ustaliła ja na 278 721 zł. Szacując wartość działki po stworzeniu możliwości jej podłączenia do kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wzięła pod uwagę 12 transakcji, uwzględniła cechy rynkowe działek będących ich przedmiotem i ustaliła cenę średnią w oparciu o cenę maksymalną i cenę minimalną tych transakcji. Cena średnia to 309 zł za 1m2. Ustaliła również wartość współczynników korygujących różnice szczególne pomiędzy działką wycenianą a działkami przyjętymi do porównania. Przyjęła te same wagi cech mające wpływ na wartość nieruchomości i ustaliła wartość rynkową 1 m2 nieruchomości na 338 zł, a wartość działki na 282 906 zł. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej to 4185 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że postępowanie zostało wszczęte przed upływem 3 lat od stworzenia możliwości do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Natomiast zarzuty dotyczące miejsca zapoznania się z dokumentami sprawy, potencjalnego naruszenia RODO oraz braku numeracji dokumentów i ich spisu w aktach sprawy zdaniem Kolegium nie mają wpływu na ustalenie opłaty adiacenckiej, podobnie jak subiektywne odczucie skarżącego, że wartość jego nieruchomości uległa obniżeniu z powodu braku chodników, złej nawierzchni ulicy, braku kanalizacji burzowej. Również awaria kanalizacji sanitarnej powodująca szkody w budynku nie ma wpływu na ustalenie opłaty. Kolegium przyznało jednak, że rzeczoznawca nie brała pod uwagę kształtu działki. M. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2025 r. stwierdził, że postępowanie Prezydenta Miasta Gdańska w sprawie ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej "jest przedawnione, a w operacie szacunkowym znajduje się inny termin przedawnienia, niż wskazuje Urząd Miejski", a budowa kanalizacji miejskiej w ulicy [...] nie przyczyniła się do wzrostu wartości jego nieruchomości, lecz do jej obniżenia. Jak wskazał, posiada dokument podpisany przez Prezesa Zarządu G., czyli inwestora budowy sieci kanalizacyjnej, z dnia 15 kwietnia 2021 r., informujący o oddaniu do eksploatacji sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] i nakładający obowiązek niezwłocznego przyłączenia nieruchomości do tej sieci. Należy więc przyjąć, że oddanie do eksploatacji (użytkowania) sieci kanalizacyjnej nastąpiło nie później, niż w dniu 15 kwietnia 2021 r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania Prezydent Miasta Gdańska podpisał 12 kwietnia 2024 r., ale zostało ono nadane w dniu 15 kwietnia 2024 r., o czym świadczy odcisk stempla pocztowego na kopercie z zawiadomieniem. Skarżący dokument ten otrzymał w dniu 16 kwietnia 2024 r. Tak więc trzyletni termin pomiędzy datą oddania do użytku (eksploatacji) sieci kanalizacyjnej, tj 15 kwietnia 2021 r. a datą wszczęcia postępowania administracyjnego i zawiadomienia skarżącego o tym, tj 16 kwietnia 2024 r., został przekroczony. Zdaniem skarżącego operat nie uwzględnia zdarzeń, które nastąpiły w trakcie budowy kanalizacji i jej eksploatacji. Zdarzenia te zostały zapisane przez biegłą w protokole oględzin nieruchomości i dołączone do operatu. W trakcie budowy kanalizacji wystąpiły szkody budowlane wewnątrz i na zewnątrz domu, które częściowo zostały zrekompensowane przez wykonawcę. Ponadto po zakończeniu prac budowlanych znaczna część nawierzchni ulicy [...] uległa pogorszeniu i zniszczeniu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w dniu 12 kwietnia 2024 r., a możliwość przyłączenia do kanalizacji sanitarnej powstała z dniem 23 kwietnia 2021 r. - nie doszło zatem do przedawnienia wskazanego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Terminy wskazane przez skarżącego skutkujące jego zdaniem przedawnieniem nie zostały podane w operacie szacunkowym choćby z racji tego, że to nie rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy, lecz organ pierwszej instancji jest władnym do ich ustalenia i stwierdzenia, kiedy nastąpiła możliwość podłączenia kanalizacji sanitarnej do nieruchomości skarżącego. Organ pierwszej instancji przedstawił załączoną do operatu szacunkowego opinię dotyczącą ustalenia terminów, w jakich poszczególne etapy inwestycji były oddawane do użytkowania, w tym dotyczące działki nr [...]. Opinia ta została sporządzona na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. i jest opinią niezależną od operatu szacunkowego sporządzonego przez H. A., stanowiącego dowód w sprawie i podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium podkreśliło też, że skarżący dochodzi odszkodowania za poniesione szkody przez sądem powszechnym, w sprawie nie ma też znaczenia uszkodzona nawierzchnia ul. [...] - została uszkodzona z uwagi na charakter realizowanej inwestycji, a poza tym ulica ta nie stanowi własności skarżącego. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. skarżący podtrzymując wniesioną skargę, podniósł, że w jego ocenie rzeczoznawca powinien był uwzględnić w operacie szacunkowym wartość szkód powstałych w wyniku budowy i eksploatacji sieci kanalizacyjnej, czego nie uczynił. Poinformował również, że wniósł do sądu powszechnego o odszkodowanie za ww. szkody oraz o zainstalowanie klapy zwrotnej w instalacji kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 listopada 2025 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości tj. działki nr [...] obręb [...], położonej w G., spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143 - 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej u.g.n. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7. tej ustawy, zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". I tak, w art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka została zdefiniowana w u.g.n. jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych), 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ponadto, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/13, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza sporem jest, że Rada Miasta Gdańska w dniu 30 kwietnia 1998 r. podjęła uchwałę nr LX/799/98 w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, funkcjonuje w obrocie prawnym i została przywołana w decyzjach organów obu instancji jako podstawa ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie jest też kwestionowany fakt wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami m.in. na działce skarżącego o nr [...] (vide m.in.: zaświadczenie o niezgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania k. 34 akt administracyjnych). W związku z tym, w ocenie Sądu, obowiązkiem Prezydenta Miasta było wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie zachowany został trzyletni termin przewidziany dla wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Zgodnie zaś z treścią art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757). Zgodnie z art. 15 ust. 4 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Stąd też, w przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę art. 15 ust. 4 powołanej ustawy, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1856/19). Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 716/15). W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest bowiem nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie powinny być spełnione (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 692/13). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 Prawa budowlanego). Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1856/19). Nie chodzi przy tym o faktyczną możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, gdyż zbędna byłaby regulacja zawarta w art. 148b ust. 1 u.g.n. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z urządzenia. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z urządzenia, ale o możliwość skorzystania z urządzenia wybudowanego legalnie (wyrok NSA z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1972/22). W niniejszej sprawie warunki podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały w dniu 23 kwietnia 2021 r., kiedy to organ nadzoru budowlanego wydał zaświadczenie, że nie wnosi sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączeniami. Natomiast pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania w tej sprawie zostało skarżącemu doręczone w dniu 16 kwietnia 2024 r., a zatem przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zarzuty podniesione w skardze w tym zakresie okazały się nieuzasadnione. W tych okolicznościach ustalenie opłaty adiacenckiej zależało jeszcze od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 tej ustawy sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena tego dowodu zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 190 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), bowiem pełni on podobną rolę (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie, w którym ma być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1. Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159. Rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w dniu 19 lipca 2024 r. Zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Oznacza to, że na dzień 23 kwietnia 2021 r. należało przyjąć przy określaniu cen dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Takie też prawidłowe ustalenie przyjęła rzeczoznawca sporządzając operat. Wartość rynkowa nieruchomości ustalona została w oparciu o stan nieruchomości i poziom cen z 23 kwietnia 2021 r. Bez znaczenia natomiast dla wyniku sprawy pozostaje to, że rzeczoznawca błędnie przyjęła, iż przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej powinno nastąpić wydanie decyzji, a nie wszczęcie postępowania, który to błąd spowodowany był przytoczeniem nieobowiązującej wersji przepisu. Błąd ten nie miał wpływu na prawidłowość operatu szacunkowego, którego przedmiotem jest określenie wartości rynkowej nieruchomości. Biegła zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Do określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca majątkowy przyjęła 11 transakcji z rynku lokalnego, które nie mają możliwości przyłączenia do kanalizacji sanitarnej i ustaliła cenę minimalną i cenę maksymalną 1 m2 nieruchomości, a następnie cenę średnią. Cena średnia wyniosła 302 zł/m2 gruntu. Ustaliła również wartość współczynników korygujących różnice szczególne pomiędzy działką wycenianą a działkami przyjętymi do porównania. Na cenę rynkową nieruchomości porównywanej miały wpływ: lokalizacja i sąsiedztwo - otoczenie, powierzchnia gruntu, warunki podłączenia do sieci i możliwości inwestycyjne. Rzeczoznawca ustaliła, że nieruchomość wyceniana ma dobrą lokalizację, średnio korzystne sąsiedztwo-otoczenie, średnią powierzchnię (od 800m2 do 1200 m2), dobre warunki podłączenia do sieci (sieć przy granicy działki / w granicach działki) i możliwości inwestycyjne dobre (niewielkie ograniczenia w zagospodarowaniu). Każdej z tych cech rynkowych rzeczoznawca przypisała odpowiednią wagę, ustaliła również zakres współczynników korygujących. Na tej podstawie ustaliła, że wartość rynkowa 1 m2 gruntu wyniosła 333 zł, a wartość wycenianej działki o powierzchni 837 m2 wynosi 278 721 zł. Szacując wartość działki po stworzeniu możliwości jej podłączenia do kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wzięła pod uwagę 12 transakcji, uwzględniła cechy rynkowe działek będących ich przedmiotem i ustaliła cenę średnią w oparciu o cenę maksymalną i cenę minimalną tych transakcji. Cena średnia to 309 zł za 1m2. Ustaliła również wartość współczynników korygujących różnice szczególne pomiędzy działką wycenianą a działkami przyjętymi do porównania. Przyjęła te same wagi cech mające wpływ na wartość nieruchomości i ustaliła wartość rynkową 1 m2 nieruchomości na 338 zł, a wartość działki na 282 906 zł. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej to 4185 zł. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest poprawny i nie budzi wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. W szczególności, rzeczoznawca dokonała oceny cechy nieruchomości odnoszącej się do jej lokalizacji. Przyjęła, że lokalizacja jest dobra – skoncentrowana zabudowa, dobry dostęp do usług, handlu i komunikacji. Do porównania rzeczoznawca wzięła pod uwagę nieruchomości podobnie położone, bo w tej samej okolicy. Nie uwzględniła natomiast cechy dotyczącej kształtu działki, co kwestionował skarżący w postępowaniu administracyjnym, niemniej jednak dobór cech rynkowych istotnych z punktu widzenia wartości nieruchomości co do zasady leży w gestii biegłego. Co istotne, poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dodatkowo, choć strona kwestionowała prawidłowość sporządzonego na zlecenie operatu szacunkowego, to jednak nie zdecydowała się na skorzystanie z trybu art. 157 u.g.n., który umożliwia dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W takim wypadku skarżący mógłby złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mógłby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Brak takich działań oznacza natomiast, że zarzuty strony są wyrazem jej subiektywnego przekonania, iż operat sporządzono nieprawidłowo, co nie może jednak stanowić podstawy do jego skutecznego podważenia, a co za tym idzie, wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Przy tym nie sposób zarzucać organowi, że sam nie wystąpił do właściwej organizacji o kontrolę sporządzonego w sprawie operatu, skoro nie powziął wątpliwości co do jego prawidłowości. W takiej sytuacji inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. W orzecznictwie podkreśla się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akr I OSK 1908/21). Skoro więc w niniejszej sprawie organy uznały, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień i może on stanowić podstawę dokonania ustaleń w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej, to inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, leżała po stronie skarżącego. Skarżący zarzucił, że w toku procesu inwestycyjnego zostały wyrządzone szkody na jego nieruchomości, co spowodowało obniżenie jej wartości. Polegały one na tym, że: wystąpiły szkody budowlane wewnątrz i na zewnątrz budynku, częściowo zrekompensowane przez wykonawcę; część nawierzchni ulicy [...] uległa pogorszeniu; podczas ciśnieniowego czyszczenia kanalizacji miejskiej w ulicy [...] w grudniu 2023 r. nastąpiło wyrzucenie nieczystości kanalizacji miejskiej do wnętrza łazienek w budynku. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym opisała na żądanie skarżącego owe szkody, nie uwzględniła ich jednak jako mające wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co ocenić należy jako działanie prawidłowe. Ewentualne roszczenia związane ze szkodami wyrządzonymi skarżącemu w wyniku budowy i eksploatacji sieci kanalizacyjnej dochodzone powinny być w drodze powództwa cywilnego przed właściwym miejscowo sądem powszechnym. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. skarżący oświadczył, że z takim powództwem o odszkodowanie i zainstalowanie klapy zwrotnej w instalacji kanalizacyjnej wystąpił. Kwestia tych szkód i ewentualnego odszkodowania jest kwestią odrębną od postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Prawidłowe jest również stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw do odliczenia kosztów wykonania przyłącza do budynku. W odwołaniu skarżący podniósł, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości po wybudowaniu a przed wybudowaniem powinna zostać pomniejszona o koszty poniesione przez skarżącego w wyniku podłączenia budynku do miejskiej kanalizacji sanitarnej w kwocie 1999,99 zł. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium prawidłowo wskazało, że przepisy prawne nie dają takiej możliwości. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten nie dotyczy kosztów budowy przyłączy do sieci, które to koszty, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, obciążają osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.