II SA/Gd 656/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uznania za stronę w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Postanowieniem z 8 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Z. W. na postanowienie Wójta Gminy z 9 czerwca 2014 r. o odmowie uznania Z. W. za stronę postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na nieruchomości nr [...] położonej w J. poprzez usunięcie z powierzchni tej działki wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego, nałożonego decyzją SKO z 22 lutego 2011 r.. W zażaleniu Z. W. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż w jego ocenie Wójt Gminy nie może być jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, stąd zasadnym jest przyznanie mu przymiotu wierzyciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę uznało, że zażalenie jest niedopuszczalne. Podkreśliło Kolegium, że zgodnie z art. 141 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., na wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienia służy zażalenie, jeżeli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może mieć przyczyny podmiotowe lub przedmiotowe. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych zachodzi m.in. w przypadku, gdy określona sprawa nie jest załatwiana w drodze postanowienia. Innymi słowy zażalenie jest niedopuszczalne, gdy nie istnieje przedmiot zaskarżenia, tzn. czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., II SA/Wa 598/13, LEX nr 1368972). W przekonaniu kolegium Wójt Gminy, odpowiadając na wniosek skarżącego, wydał pismo, błędnie nazwane postanowieniem, o odmowie uznania skarżącego za wierzyciela. Pisma tego nie można jednak uznać za postanowienie, ponieważ przepisy u.p.e.a. nie przewidują możliwości wydania rozstrzygnięcia (postanowienia) o uznaniu, bądź odmowie uznania danego podmiotu za wierzyciela. Kolegium wyjaśnił, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przepis ten rozpatrywać należy w powiązaniu z art. 5 u.p.e.a., który przewiduje m.in., że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 (obowiązków podlegających przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej - m.in. obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości samorządu terytorialnego) - w odniesieniu do obowiązków wynikających decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – jest właściwy do orzekania organ I instancji (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku obowiązków wynikających z decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego wierzycielem, a więc podmiotem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku, jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji. Biorąc pod uwagę tę regulację stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wierzycielem jest Wójt Gminy jako organ, który w I instancji orzekał o nałożeniu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...]. Z przepisów tych wynika również, że status wierzyciela przysługuje danemu podmiotowi z mocy prawa. Tym samym nie zachodzi konieczność wydawania odrębnego rozstrzygnięcia o uznaniu określonego podmiotu za wierzyciela bądź odmowie uznania go za wierzyciela. Także z pozostałych przepisów u.p.e.a. nie można wywieść, że postanowienie takie powinno być wydane. Tak więc czynność Wójta Gminy, mimo nazwania jej postanowieniem, nie może być za takie uznana. Może ona stanowić co najwyżej pisemną odpowiedź na złożony przez stronę wniosek. Aby dane pismo mogło być uznane za postanowienie, musi spełniać pewne konieczne warunki. Jednym z nich jest, aby rozpatrywana sprawa była załatwiana w drodze postanowienia. Ponieważ kwestia, czy dany podmiot jest wierzycielem nie należy do tego rodzaju spraw, pismo Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2014 r. w żadnym wypadku nie może być uznane za postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie złożył Z. W. opisując w niej przebieg postępowania dotyczącego przywrócenia stanu poprzedniego na działce [...] w J. i podkreślając, że decyzja nakazująca wykonanie tego obowiązku stała się ostateczna w sierpniu 2012 r.. Do chwili wniesienia skargi Wójt Gminy nie doprowadził do wykonania ostatecznej decyzji, co naraża skarżącego na znaczne szkody. W jego ocenie posiada on interes w doprowadzeniu do wykonania ostatecznej decyzji i winien być uznany za wierzyciela w tym postępowaniu egzekucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie, pozostawiając poza swoją oceną postanowienie wydane przez organ I instancji tym bardziej poza kontrolą Sądu pozostaje działanie Wójta Gminy w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu było sprawdzenie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego na postanowienie Wójta Gminy o odmowie uznania skarżącego za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym przywrócenia poprzedniego stanu na działce [...] w J. Podstawę materialnoprawną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Regulacja ta, w myśl art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W kontrolowanej sprawie ma miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Zażalenie na postanowienie przysługuje tylko wówczas, gdy przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2014, poz. 1619) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tak stanowią. Poddając analizie oba przywołane akty prawne z całą stanowczością można stwierdzić, że nie przewidują one możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania egzekucyjnego czy na odmowę uznania za wierzyciela. Skoro zatem obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienia o odmowie uznania za wierzyciela, to środek ten stronie nie przysługuje. Taka zaś sytuacja obligowała organ odwoławczy do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Organ nie dysponuje bowiem w tym względzie uznaniem administracyjnym. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że wydając kwestionowane postanowienie naruszyło przepisy prawa, bądź w sposób wadliwy zastosowało art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. lub dopuściło się innego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesione zatem w tym kontekście zarzuty skargi uznać należy za chybione. Niewątpliwie skarżący zmierza do spowodowania wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, zatem informacyjnie wskazać należy na treść art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który statuuje uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność wierzyciela. Jest to regulacja uwzględniająca okoliczność, że podmiot mający interes prawny w wykonaniu obowiązku, a także organ tym zainteresowany nie zawsze jest uprawniony do bezpośredniego zwrócenia się o podjęcie egzekucji administracyjnej. Wynika to z brzmienia przepisów art. 5 u.p.e.a., które wyznaczają krąg podmiotów uprawnionych do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej według innych kryteriów - przede wszystkim według kryterium właściwości organu administracji publicznej. Jednak, ponieważ pewna część obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ma związek z sytuacją prawną osób fizycznych lub prawnych, a także jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, ustawodawca zdecydował się zapewnić takim podmiotom możliwość przeciwdziałania bezczynności wierzycieli poprzez wnoszenie stosownych środków zaskarżenia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.