II SA/Gd 658/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z 27 stycznia 2011 r. uchylił z dniem 1 stycznia 2011 r. własną decyzję z 2 czerwca 2006 r., przyznającą skarżącemu M. K. zasiłek stały, wskazując w uzasadnieniu na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, poprzez uniemożliwienie we wskazanym przez organ terminie aktualizacji wywiadu środowiskowego, a nadto niewskazanie innego terminu przeprowadzenia wywiadu pomimo wezwania. Decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 4, art. 11 ust.1, art. 37 ust.1 pkt 1 i art. 107 ust.4 ustawy o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - dalej jako SKO, decyzją z 28 czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako "braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej" nie jest wystarczające - w przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez tę osobę - samo stwierdzenie faktu, że osoba korzystająca z pomocy uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Należy zbadać także, czy uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowodowało skutek polegający na uniemożliwieniu ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę przysługiwania zasiłku stałego. W ocenie SKO, organ I instancji zobowiązany był ustalić i przedstawić w uzasadnieniu decyzji, czy uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez skarżącego, uniemożliwiło ustalenie, chociaż jednej istotnej okoliczności faktycznej - istotnej dla przysługiwania zasiłku stałego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. zarzucił niezgodność decyzji z prawem do renty oraz wyrokami Sądu Okręgowego w Gdańsku odnoszącymi się do stanu zdrowia skarżącego, a także niezgodność z dowodami i faktami oraz zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał na bardzo trudną sytuację życiową związaną z faktem, że jest on ofiarą wypadku drogowego w wyniku, którego doznał poważnego i trwałego rozstroju zdrowia i uszkodzenia ciała, uniemożliwiających wykonywanie pracy zarobkowej i normalne funkcjonowanie. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie istotne było ustalenie, czy zaistniały wystarczające przesłanki do pozbawienia skarżącego prawa do zasiłku stałego. SKO w zaskarżonej decyzji uznało, że rozstrzygnięcie o pozbawieniu skarżącego zasiłku było nieprawidłowe z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w tym zakresie. Na wstępie wskazać należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Wskazane normy prawne nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego badania okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzyganych spraw oraz pełnego informowania obywateli o motywach swoich rozstrzygnięć, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w oparciu o właściwą normę prawa materialnego. Jak słusznie zauważyło SKO, stosownie do art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) - dalej, jako u.p.s., w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację wywiadu środowiskowego sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Niewątpliwym jest, że zasiłek stały jest stałą formą pomocy, w związku z czym organ był zobowiązany do przeprowadzenia okresowego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy służy ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych dla oceny zasadności przysługiwania zasiłku stałego. Jest on formą prowadzenia postępowania dowodowego, a nie elementem stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia. Przywołany przez organy administracji art. 11 ust. 2 u.p.s. (w brzmieniu z daty wydania decyzji przez SKO) stanowił, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wskazana regulacja jest regulacją materialnoprawną w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej i nie można jej odnieść do regulacji ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, jak określa to art. 11 ust. 2 u.p.s., na przykład przez przyjęcie proponowanej pracy. Z art. 11 ust. 2 u.p.s. nie można, więc wyprowadzić wniosków co do reguł postępowania dowodowego w sprawach pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 107/06, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu słusznie stwierdziło w zaskarżonej decyzji SKO, że organ I instancji zobowiązany był wyjaśnić, jaki wpływ na pozbawienie prawa do zasiłku stałego miała niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie ulega wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd też zasadne było uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić przy tym należy, że wydając decyzję kasacyjną SKO uwzględniło odwołanie skarżącego. Podjęte przez SKO rozstrzygnięcie jest korzystne dla skarżącego. Nie pozbawiło go prawa do zasiłku stałego, gdyż decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zostało przy tym zachowane prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przed organami administracji publicznej (art. 15 k.p.a.). Wobec tego, że na tym etapie postępowania organ odwoławczy nie rozważał merytorycznych podstaw pozbawienia prawa do zasiłku, jako że stan faktyczny sprawy nie został przez organ I instancji wyjaśniony należycie, Sąd nie może odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności niezbędne jest bowiem przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami je regulującymi. Zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego mogą być rozpoznane przez Sąd dopiero wtedy, gdy organ administracji podejmie w oparciu o nie merytoryczne rozstrzygnięcie albo uzna, że nie mają zastosowania w sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.