II SA/Gd 661/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Wanda Antończyk, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2010 roku P. L., działając jako pełnomocnik B. J., zwrócił się do Wojewody o wypłacenie odszkodowania za nieruchomości gruntowe przejęte na cele publiczne, to jest na budowę magistrali wodociągowej Dn 200, ułożonej na terenie ul. K., A. i G. Jako podstawę swego żądania wskazał przepisy art. 129 ust. 5 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n." w związku z art. 471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Uzupełniając wniosek, pełnomocnik przedłożył wykaz działek na terenie Osiedla [...] w G., przez które przebiega miejski wodociąg Dn 250 i Dn 200, w którym wskazał m. in. na działki nr [...], których właścicielką jest B. J. Przedłożył ponadto decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 1994 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej Dn 200 i Dn 250 od przewodu magistrali Dn 400 w ul. J. przez pompownię wodociągową dalej układ drogowy os. [...] do istniejącej hydroforni przy ul. S. bez przejścia pod jezdnią ul. J. - IV etap dok. techn. na terenie położonym w G. - przy ul. J., os. [...]. Stwierdził nadto, że faktycznie dokonano wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasta przedmiotowych działek, lecz dotychczas nie wszczęto postępowania wywłaszczeniowego. Postanowieniem z dnia 4 marca 2010 roku Wojewoda przekazał powyższy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Gminy Miasta do załatwienia według właściwości Prezydentowi Miasta, wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia 31 lipca 2012 roku, nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w związku z art. 129 ust. 5 u.g.n. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. – [...] oznaczoną jako działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na informacje uzyskane z Urzędu Miasta, w świetle których teren objęty planem realizacyjnym zatwierdzonym przedłożoną przez wnioskodawczynię decyzją z dnia 25 kwietnia 1994 roku, obejmujący nieruchomości położone w obrębach: [...], w tym nieruchomość wnioskodawczyni, został podzielony na działki w trybie podziału rolnego, bez decyzji administracyjnej o podziale, na wniosek Zakładu Usług Inwestycyjnych w G. W takim trybie wydzielono zatem działki objęte wnioskiem. Organ podkreślił, że nie istnieje żadna dokumentacja archiwalna związana z wywłaszczeniem nieruchomości wnioskodawczyni. W związku z tym nie zachodzi przesłanka zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. Przedłożone przez stronę decyzje, w tym o wyłączeniu z rolniczego użytkowania gruntów rolnych, nie stanowią podstawy do ustalenia odszkodowania w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto przedmiotowe działki stanowią nadal własność wnioskodawczyni. W sprawie brak jest również podstaw do zastosowania art. 132 ust. 5 u.g.n., bowiem odnosi się on do nieruchomości wywłaszczonych. Wobec braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na brak aktu prawnego uprawniającego organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci administracyjnego ustalenia odszkodowania, organ uznał, że zachodzi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji B. J., reprezentowana przez P. L, domagała się ustalenia faktu przejęcia przedmiotowych nieruchomości do zasobów Gminy Miasta z jednoczesnym odszkodowaniem oraz naprawieniem szkody za 10 lat zwłoki, a także zwrotu kosztów wydzielenia działek, dokonanego przez P. L. (Zakład Usług Inwestycyjnych). W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wydzielenie nieruchomości na gminne drogi i inne cele publiczne nastąpiło na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania osiedla [...] w G. Użytkowanie przez gminę działek wydzielonych na cel publiczny, jakim są ulice K. i G. wraz z wykonanym wodociągiem miejskim, świadczy o fakcie istnienia przedmiotu sprawy niezakończonej decyzją ostateczną o wywłaszczeniu lub aktem notarialnym o przeniesieniu prawa własności poszczególnych nieruchomości gruntowych na rzecz gminy. Wskazano, że przedmiotowe nieruchomości gruntowe - po ich wydzieleniu - przeznaczono na ulice gminne wraz z budową infrastruktury osiedla [...]. Taka sytuacja zobowiązywała organ rozstrzygający do wydania ostatecznej decyzji o odszkodowaniu w ramach przejęcia prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez Gminę Miasta. Odwołująca się stwierdziła nadto, że postępowanie Prezydenta Miasta wskazuje, że zobowiązania gminy nie zostaną wykonane, pomimo władania przez gminę przedmiotowymi nieruchomościami od 1994 roku. Decyzją z dnia 21 września 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że dokumenty zgromadzone w sprawie - dotyczące działek nr [...] nie wskazują na to, aby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona albo przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania może nastąpić w ściśle określonych przypadkach i jest związane z faktem wywłaszczenia, rozumianego (zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n.) jako pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości albo przejścia, z mocy prawa, danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Organ wskazał również, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek jako właściciel ujawniona jest B. J., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 7 września 2001 roku. Jak wynika z wykazu zmian gruntowych, sporządzonego na podstawie dokumentów z operatu ewidencji gruntów i budynków Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego, przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki nr [...] na podstawie operatu [...]. Podział działki nr [...] nastąpił w trybie podziału rolnego, bez decyzji administracyjnej o podziale. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziału nieruchomości rolnych i leśnych dokonuje się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który - po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), stanowi podstawę wykazania nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (§§ 45 i 46 ust. 1 w zw. z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. nr 38, poz. 454). Wyjaśnił też, że podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (np. gdy z jednej działki tworzone są dwie), w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę lub działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości. W ramach takiego podziału następuje wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej niż dotychczas liczby działek ewidencyjnych gruntu - bez zmiany właściciela. Tryb podziału dla nieruchomości rolnych i leśnych jest tzw. trybem uproszczonym i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 292/00. Podstawą takiego podziału jest dokumentacja podziałowa, wykonana przez geodetę, zawierająca m.in. projekt podziału nieruchomości rolnej. Przeprowadzenie podziału skutkuje zmianami w oznaczeniu działki w operacie ewidencji gruntów, jednakże jego następstwem nie jest zmiana podmiotowa w zakresie prawa własności. Organ odwoławczy stwierdził też, że żaden z przedstawionych w toku postępowania przez pełnomocnika wnioskodawczyni dokumentów nie potwierdza faktu wywłaszczenia bądź przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek nr [...]. Decyzje Prezydenta Miasta z dnia 6 października 1994 roku oraz z dnia 25 kwietnia 1994 roku, na podstawie których zatwierdzony został plan realizacyjny i udzielone pozwolenia na budowę sieci wodociągowej Dn 200 i Dn 250, zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane i miały na celu umożliwienie, zgodnego z prawem, przystąpienia przez Zakład Usług Inwestycyjnych do budowy ww. przedsięwzięcia. Natomiast przedłożone przez stronę decyzje o wyłączeniu gruntów z rolniczego użytkowania, podobnie jak znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 17 października 1995 roku (o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości), która wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 czerwca 1995 roku, nie dotyczą przedmiotowych działek. Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej się, że wydzielenie wskazanych we wniosku działek nastąpiło zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), albowiem w stosunku do działki nr [...] nie została wydana decyzja, o której mowa w tym przepisie. Zdaniem organu odwoławczego, tryb podziału rolnego, w jakim zostały wydzielone przedmiotowe działki, nie spowodował zmiany właściciela nieruchomości, zatem nie było podstaw do ustalenia odszkodowania za pozbawienie bądź ograniczenie praw do ww. działek. Wnioskodawczyni nie posiada dokumentu, który potwierdzałby, że Gmina Miasta jest właścicielem działek nr [...]. Brak wywłaszczenia tych działek potwierdza również argumentacja sformułowana w odwołaniu, w którym przyznano, że postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało wszczęte ani też nie zawarto żadnego aktu notarialnego o przeniesieniu własności tych działek. Organ podkreślił przy tym, że faktu wywłaszczenia nie można domniemywać. Natomiast prawo do uzyskania odszkodowania jest ściśle związane z kwestią wywłaszczenia. Z powodu braku wywłaszczenia nie jest możliwe ustalenie odszkodowania, ponieważ warunkiem wydania decyzji odszkodowawczej jest uprzednie pozbawienie praw do nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do odjęcia bądź ograniczenia prawa do przedmiotowych działek, wręcz przeciwnie, zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, jak również treść pism pełnomocnika wnioskodawczyni, wskazują na to, że w stosunku do ww. działek nie miało miejsce ani wywłaszczenie, ani zawarcie aktu notarialnego. Organ odwoławczy stwierdził nadto, odnośnie powołanego we wniosku art. 471 k.c., że strona umowy ma możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu jej niedotrzymania przez drugą stronę, jednakże organem właściwym w takiej sprawie jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że - wobec braku wywłaszczenia bądź przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek nr [...], postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość jest bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. J. oraz P. L.- działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B.J. Skarżący zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy w celu przeniesienia prawa własności do przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy Miasta w trybie wywłaszczenia lub nabycia nieruchomości zajętych przez gminę z jednoczesnym ustaleniem stawki odszkodowania na rzecz poszkodowanych i nakazaniem jego zapłaty, a także naprawieniem szkody przez gminę za 10 lat zwłoki w zapłacie należności, obejmującej również koszty geodezyjnego wydzielenia działek. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Gmina Miasta zajęła przedmiotową nieruchomość na cele publiczne już w 1995 roku z pominięciem wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania na rzecz B. J. W 2005 roku Gmina przekazała tę nieruchomość jako aport do [...] Infrastruktury Wodno - Kanalizacyjnej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem wydzielona pod drogi gminne i inne cele publiczne w uchwale nr [...] Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 1995 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania osiedla [...] w G. Skarżący powołali się na przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wywiedli, że grunty wydzielone w miejscowych planach zagospodarowania pod budowę ulic przechodzą na własność gminy za odszkodowaniem według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec tego, że do przejęcia na własność gminy i wypłaty odszkodowania nie doszło do dnia utraty ważności przez ustawę z 1985 roku, przepisami obowiązującymi w tym zakresie są obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 112 w zw. z art. 122a i art. 129 u.g.n. stanowią, że wydzielone działki winny zostać włączone w trybie wywłaszczenia do zasobów nieruchomości miasta G., gdyż ich lokalizacja jest zgodna z miejscowym planem, a wydzielone nieruchomości wykorzystano na cele publiczne Gminy Miasta. Brak decyzji o wywłaszczeniu lub umowy o nabyciu przez Gminę przedmiotowej nieruchomości nie stanowi, że Gmina nie jest w ich władaniu. Faktycznie doszło do zajęcia nieruchomości stanowiących mienie osób fizycznych z pominięciem obowiązującego trybu postępowania ustalonego zarówno przepisami ustawy z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i ustawy z 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wykonawczy gminy nie przeprowadził postępowania mającego na celu wywłaszczenie nieruchomości na rzecz gminy i wykonanie zobowiązań odszkodowawczych gminy. Zdaniem skarżących, wpisy w księgach wieczystych mają jedynie charakter deklaratoryjny i tworzą domniemanie, że wpis jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Jednak z uwagi na zrealizowanie celu publicznego gminy, starosta winien orzec o nabyciu praw do nieruchomości na rzecz Gminy, wypłacie odszkodowania i jednocześnie wystąpić do sądu o dokonanie wpisu Gminy Miasta jako właściciela przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej, czego dotychczas nie uczynił. Skarżący zarzucili nadto, że organ odwoławczy nie wystąpił o okazanie dokumentów operatu ewidencji gruntów. Wskazali, że organ pierwszej instancji posiada materiał dowodowy, który pozwala ustalić w sposób bezsporny, że przedmiotowe nieruchomości zostały wydzielone zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, oraz że Gmina nie wszczęła negocjacji z właścicielami nieruchomości gruntowych dotyczących wywłaszczenia za odszkodowaniem działek zajętych od 1995 roku, co doprowadziło także do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2013 roku skarga P. L. została odrzucona. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądy administracyjne nie oceniają natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatrują również sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika nadto, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały zarówno przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", jak i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.". Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 u.g.n.. Organy obu instancji ustaliły bowiem, że nie miało miejsca ani wywłaszczanie, ani przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ani też ograniczenie prawa własności działek nr [...], skutkiem czego brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania. W sprawie jest bezsporne, że działki nr [...] stanowią do chwili obecnej własność skarżącej. Zarówno w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego jej wnioskiem z dnia 15 stycznia 2010 roku, jak i w skardze wniesionej do Sądu, skarżąca twierdziła, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele publiczne przez Gminę Miasta z pominięciem wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania, w związku z czym należy się jej odszkodowanie. Wyjaśniała również, że przedmiotowe działki zostały wydzielone aby Gmina Miasta mogła na nich zrealizować cel publiczny jakim była realizacja na tych działkach magistrali wodociągowej. Twierdziła również, że działki te są przeznaczone (zajęte) na cel publiczny, ponieważ zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1994 roku oraz decyzją o warunkach zabudowy osiedla [...] zostały przeznaczone na drogi publiczne. Zdaniem Sądu, w świetle prawidłowo ustalonych przez organy obu instancji okoliczności niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i znajduje podstawę w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Z art. 129 ust. 5 u.g.n. wynika, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 tej ustawy. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W art. 124 u.g.n. został przewidziany szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości, a polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń. W art. 124 ust. 1 u.g.n. został zawarty też warunek, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z treścią art. 124 ust. 4 u.g.n. na występującej o zezwolenie osobie lub jednostce organizacyjnej spoczywa obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Warunkiem domagania się odszkodowania jest więc wystąpienie szkody związanej z realizacją inwestycji, której rodzaj oraz wysokość możliwa będzie do ustalenia po jej zaistnieniu. O odszkodowaniu należnym z tytułu zajęcia nieruchomości na podstawie uprzednio wydanego zezwolenia orzeka właściwy miejscowo organ administracji publicznej (art. 124 ust. 4 in fine w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.). Sytuacja, w której zrealizowanie inwestycji celu publicznego uniemożliwia dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości uregulowana została natomiast w art. 124 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Żądanie to ma zatem charakter cywilnoprawny i w razie odmowy realizacji uprawnień właściciela może być dochodzone wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym o nakazanie stronie pozwanej złożenia oświadczenia woli o nabyciu całej nieruchomości powodów. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że należące do skarżącej działki nr [...], jak to prawidłowo ustaliły organy, nie zostały wydzielone w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślić także należy, że żadna z decyzji administracyjnych wskazywanych w toku postępowania przez skarżącą nie skutkowała przeniesieniem prawa własności jej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 6 października 1994 roku, nr [...], zatwierdzała plan realizacyjny i udzielała pozwolenia na budowę sieci wodociągowej Dn 250 i Dn 200 od ul. J. przez pompownię wodociągową układ drogowy os. [...] do istniejącej hydroforni przy ul. Stromej z przejściem przez ul. J. Z kolei decyzja Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 1994 roku, nr [...] zatwierdzała plan realizacyjny i udzielała pozwolenia na budowę magistrali wodociągowej Dn 250 i Dn 200 od magistrali wodociągowej Dn 400 w ul. J. przez pompownię wodociągową, układ drogowy os. [...] do istniejącej ul. S. bez przejścia pod jezdnią ul. J. Decyzje te uprawniały do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz nie miały skutku wywłaszczeniowego. Wskazywane przez skarżącą decyzje Prezydenta Miasta z dnia 2 listopada 1994 roku, nr [...], z dnia 8 marca 1995 roku, nr [...], oraz z dnia 9 marca 1995 roku, nr [...], wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określały jedynie warunki wyłączenia gruntów rolnych z rolniczego użytkowania. Również decyzje administracyjne wydawane w tym trybie nie wywoływały żadnych skutków w odniesieniu do prawa własności nieruchomości objętych wyłączeniem. Ponadto żadna z tych decyzji nie dotyczyła przedmiotowych działek nr [...]. Z kolei decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 1995 roku, nr [...], ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wraz z obiektami o charakterze usługowym i niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianą do realizacji w ramach osiedla [...] w G. Decyzja ta nie stanowiła o przejściu prawa własności nieruchomości, co do których zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu wyjaśnić również należy, że także wskazywana przez skarżącą w toku postępowania informacja z dnia 6 kwietnia 1994 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji magistrali wodociągowej wraz z hydrofornią związanej z realizacją budownictwa mieszkaniowego w ramach osiedla [...] w G., nie mogła stanowić o przejściu na Gminę Miasta prawa własności nieruchomości objętych postępowaniem. Należy również podkreślić, że organy ustaliły, że w oparciu o wskazaną powyżej decyzję z dnia 27 czerwca 1995 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana jedna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 17 października 1995 roku, nr [...], którą dokonano podziału nieruchomości na określone w tej decyzji działki, lecz na podstawie tej decyzji nie dokonano wydzielenia działek oznaczonych nr [...], stanowiących własność skarżącej. Decyzja ta zatem nie dotyczy przedmiotowych działek i nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu na rzecz skarżącej za nieruchomości wydzielone w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bezzasadnie ponadto twierdziła skarżąca, że przeznaczenie w 1994 roku przedmiotowych działek w uchwale Rady Miasta z dnia 19 kwietnia 1994 roku, nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego na obszarze dzielnicy [...] w G. (Dz. Urz. Woj. Gd. z 1994 roku, nr 13, poz. 64) pod drogi stanowi wydzielenie tych działek uzasadniające przyznanie jej w drodze administracyjnej odszkodowania. Funkcją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jedynie ustalanie przeznaczenia objętych ich ustaleniami nieruchomości. Co do zasady plan może zawierać także ustalenia dotyczące przeznaczenia określonej nieruchomości pod drogę publiczną, jednak ustalenia te nie stanowią samodzielnej podstawy do zmiany właściciela takiej nieruchomości i wypłaty odszkodowania. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie pozostaje również, że - wbrew zarzutom skargi - organy dokonały analizy dokumentów z operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego i właśnie na podstawie tych dokumentów ustaliły, że przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego jedynie na podstawie operatu [...], a więc w trybie tzw. podziału rolnego, bez decyzji administracyjnej o podziale. Przedmiotowe działki zostały zatem wydzielone na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Takie wydzielenie geodezyjne (tzw. podział rolny) przewidziane jest w ustawie z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 1 u.g.n. wynika, że przepisów tej ustawy dotyczących podziałów nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położnych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego – do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, poza przypadkami określonymi w art. 92 ust. 1 u.g.n., dokonywany jest bez przeprowadzania administracyjnoprawnej procedury decyzyjnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak skonkretyzowanej regulacji prawnej dotyczącej podziałów takich nieruchomości, podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 45 i § 46 ust. 1 w związku z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), wydanego z upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Podział ewidencyjny (geodezyjny) dokonywany jest w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta albo jako czynność materialno-techniczna w zakresie prawa administracyjnego poprzez sporządzenie operatu podziałowego nieruchomości rolnej lub leśnej (tak Marian Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 513-514, 530). Podział nieruchomości rolnych i leśnych nie był objęty także reglamentacją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Był dokonywany w drodze operatu podziałowego, według woli właściciela. Unormowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 1) dotyczyły wyłącznie gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę (tak Eugeniusz Mzyk w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, LexisNexis 2011, s. 456). Tryb podziału określały wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158, poz. 813), a wcześniej zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Ministra Rolnictwa z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. nr 11, poz. 98). Mając powyższe ustalenia na uwadze, organy obu instancji zasadnie zatem uznały, że działki należące do skarżącej zostały wydzielone bez decyzji administracyjnej. Nie można było zatem uznać, jak chciałaby skarżąca, że wydzielono je na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ przepis ten przewiduje konieczność wydania decyzji administracyjnej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika w sposób niewątpliwy, iż w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działki nr [...] nie zachodzi żadna z sytuacji przewidzianych w art. 129 ust. 5 pkt 1-3 u.g.n., stąd też brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że organy administracji publicznej nie mogą wydawać decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z ogólnej zasady praworządności, ustanowionej w art. 6 k.p.a., wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., ani też z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, lub art. 6 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA . Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396). Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej. W tym miejscu podkreślić również należy, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją było zgłoszone przez skarżącą żądanie odszkodowania za nieruchomość [...] przejętą przez Gminę Miasta. Jak to już zostało wyżej wykazane, nieruchomość skarżącej stanowi jej własność. Ponadto w sprawie tej nieruchomości nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu, jak również żadna inna decyzja o tym samym skutku. Żądanie skarżącej dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania nie mogło zatem zostać uwzględnione. Sąd podziela argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a w szczególności ustalenie, że brak decyzji orzekającej o przejęciu od skarżącej na rzecz Gminy Miasta przedmiotowych działek (czyli decyzji wywłaszczeniowej lub też innej decyzji wywołującej taki sam skutek) uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Dla dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego niezbędną przesłanką jest bowiem władcze pozbawienie prawa własności, co oznacza, że niezbędnymi przesłankami dla możliwości rozpoznania sprawy jest ustalenie, że skarżącej przysługiwało prawo własności nieruchomości, oraz ta okoliczność, że skarżąca została tego prawa pozbawiona na skutek władczego działania organów administracji państwa poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego. Powyższe przesłanki, co prawidłowo ustaliły organy, nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowe działki zostały wydzielone w drodze tzw. podziału rolnego, a więc bez decyzji administracyjnej. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. IV SA 292/00 (Baza Orzeczeń LEX nr 657291) taki podział nieruchomości rolnej nie wymagał akceptacji organu administracji państwowej czy organu samorządu terytorialnego; dokonywano go bez wydawania decyzji administracyjnej i był zależny wyłącznie od woli właściciela danego gruntu. Zasadniczą przeszkodą dla rozpoznania wniosku skarżącej była zatem ta okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do władczego odjęcia prawa własności należących do niej działek, tj. wydania decyzji administracyjnej pozbawiającej skarżącą prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie nie wykazało, aby w sprawie tej doszło do wydania stosownej decyzji, również skarżąca takich rozstrzygnięć nie przedłożyła. Wprawdzie to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, jednakże powyższe nie oznacza, że brak takiego dowodu może rodzić domniemanie istnienia stosownego aktu, skoro skarżąca jego istnienia nawet nie uprawdopodobniła. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej przez organ administracji, a zatem zachodziła bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie. Wyjaśnić także należy skarżącej, że zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa własności, przy czym jest możliwe tylko w celu realizacji celu publicznego i gdy prawa te nie mogą być nabyte przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy. Zatem w pierwszej kolejności zastosowanie znajduje tryb cywilnoprawny, a dopiero w razie niemożności jego zastosowania, podmiot publicznoprawny może zastosować tryb wywłaszczeniowy. W każdym jednak przypadku decyzja podmiotu publicznoprawnego o podjęciu działań zmierzających do nabycia nieruchomości (również w drodze wywłaszczenia) jest decyzją swobodną i niezależną od woli osób trzecich. W konsekwencji brak było podstaw do zobowiązania Gminy Miasta, aby przejęła przedmiotowe nieruchomości do swego zasobu nieruchomości, czy to składając wniosek o ich wywłaszczenie, czy też zawierając umowę cywilnoprawną. Również wskazywany przez skarżącą art. 122a u.g.n. nie mógł stanowić podstawy do przyznania skarżącej odszkodowania. Przesłanką jego zastosowania jest bowiem, poza zrealizowaniem celu publicznego, fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można zatem stosować tego przepisu w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe - tak jak w przedmiotowej sprawie, w ogóle nie zostało wszczęte. Zdaniem Sądu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie, czy też pozbawienie, prawa własności, na które powołuje się skarżąca, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. Prawo własności, które służy skarżącej do przedmiotowych nieruchomości, podlega bowiem ochronie w prawie cywilnym. Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżącej z tego tytułu pozostaje jednakże poza zakresem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Na marginesie powyższych rozważań należy dodać, że nawet przy założeniu, że na przedmiotowych działkach została zrealizowana przez Gminę Miasta inwestycja stanowiąca cel publiczny, a wykluczająca korzystanie z nich przez skarżącą, to i tak obecnie brak byłoby podstaw do wszczęcia w stosunku do tych działek postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji wywłaszczeniowej, tak jak tego oczekuje skarżąca. Analiza przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. prowadzi bowiem do wniosku, że w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji wywłaszczeniowej służyłoby wyłącznie uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należy wykorzystać drogę postępowania cywilnego. Pogląd, zgodnie z którym, jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ w takich wypadkach stosunki między inwestorem - jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według zasad określonych w art. 224 - 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), wyrażono w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 roku, sygn. akt I SA 1332/02, Baza Orzeczeń Lex nr 149525; z dnia 14 maja 2010 roku, sygn. akt I OSK 988/09, Baza Orzeczeń Lex nr 874314; z dnia 28 maja 1987 roku, sygn. akt IV SA 177/87, niepubl.; z dnia 8 września 1987 roku, sygn. akt SA/Wr 429/87, niepubl.; z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt SA/Wr 1507/94, niepubl. i z dnia 10 stycznia 2001 roku, sygn. akt I SA 1790/99, niepubl.). Ponadto należy wyjaśnić, że organy nie mogły naruszyć w niniejszej sprawie wskazywanego w skardze art. 98 ust. 3 u.g.n., ponieważ przepis ten dotyczy odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na podstawie decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział albo orzeczenia o podziale. W niniejszej sprawie ustalono, że ani decyzja, ani orzeczenie nie zostały wydane. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę B. J. za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.