II SA/Gd 665/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 21 września 2012 r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej Kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 6 lipca 2012 r. nr [[...]] o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa dotyczącego nieruchomości stanowiącej własność H. S. w 5/8 częściach, B. O. w 1/8 części, B. S. w 1/8 części oraz K. S. w 1/8 części, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [[...]] o powierzchni 0,0006 ha, położonej w obrębie C., gmina D. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Postępowanie zakończone wskazaną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem o wszczęcie postępowania z dnia 25 maja 2012 r. złożonym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [[...]]. Ustalono, że decyzją z dnia 7 stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie chodników, przebudowie skrzyżowań, zjazdów wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego w ciągu drogi krajowej nr [[...]] zlokalizowanej m.in. na działce nr [[...]] obr. C., gmina D. Ustalono nadto, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, o czym świadczy mapa z pomiaru inwentaryzacji powykonawczej po remoncie drogi krajowej na odcinku B.-C. wykonanej w dniu 22 grudnia 2008 r. oraz potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego z dnia 16 stycznia 2009 r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie może służyć regulacji stanu prawnego w trybie administracyjnym, jeżeli cel publiczny został już na nieruchomości zrealizowany. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji podzielił argumentację, że zrealizowanie w 2008 r. celu publicznego, jakim była rozbudowa pasa drogowego drogi krajowej, uniemożliwia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nie zachodzi bowiem przesłanka z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiająca wywłaszczenie, która dopuszcza możliwość zastosowania tej instytucji wyłącznie w odniesieniu do inwestycji planowanych, a nie już zrealizowanych. Przepis art. 115 ust. 1 tej ustawy przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji zamiaru realizacji celu publicznego, a ten został w omawianym przypadku zrealizowany. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy został już zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy uznał za niezasadne stanowisko strony odwołującej, że w niniejszym stanie faktycznym inwestycja polega na utrzymaniu obiektów i urządzeń i powinna być rozumiana jako zachowanie ich w stanie niepogorszonym, należytym. Inwestycja ta spowodowała bowiem zajęcie gruntów poza dotychczasowym obszarem zainwestowania i z naruszeniem cudzej własności, tj. osób fizycznych innych niż Skarb Państwa. Skargę na decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad w Warszawie. W skardze zarzuca się Wojewodzie naruszenie: - art. 112 ust. 3 ustawy przez przyjęcie, że nie można dokonać wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ cel publiczny został już zrealizowany; - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) przez jego nieuwzględnienie. Skarżący wskazał, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwej jednostki samorządu województwa, powiatu lub gminy; - art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; według skarżącego norma wyrażona we wskazanym przepisie, posługująca się definicją celu publicznego, uznaje za niego również utrzymywanie dróg oraz wykonywanie innych robót i napraw takich jak czynności i działań mających miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji. W uzasadnieniu skarżący stwierdza, że nie kwestionuje zakończenia przedmiotowej inwestycji, jednakże będąc podmiotem realizującym cel publiczny, jakim jest budowa i utrzymanie drogi publicznej, dąży do nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, na której została już wybudowana droga. Zaznaczono w skardze, że każda z czynności lub prac, wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi samodzielny cel publiczny. Nie muszą one być wykonywane razem ani łączyć się w jeden proces. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że według skarżącego celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest również utrzymywanie dróg oraz wykonywanie innych robót i napraw, to jest czynności i działań mających miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji, lecz skarżący nie uwzględnił, że nie można tego utożsamiać z możliwością inwestowania na terenie, co do którego Skarb Państwa nie posiada tytułu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżone decyzje w istocie swojej odpowiadają obowiązującemu prawu. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu podlega decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [[...]] położoną w obrębie C, gmina D. Podstawę prawną wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej zwanej ustawą, w szczególności art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić m.in. na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił zainteresowany podmiot, następuje w drodze decyzji (art. 115 ust. 4 ustawy). Przepis ten został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako jej materialna podstawa. Brak przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy rozpatrywać na tle art. 112 ust. 3 ustawy - jako braku materialnych przesłanek wywłaszczenia. Pojęcie wywłaszczenia nieruchomości zostało określone w art. 112 ust. 2 ustawy i polega ono na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie zatem, o którym mowa w powołanym przepisie, skierowane jest bezpośrednio do podmiotu prawa, które ma być wywłaszczone. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego musi wyjaśniać przyczyny wynikające z powołanego przepisu oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym to przepisie została określona generalna zasada wywłaszczenia nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się i utrwalił pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, według którego jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według określonych w art. 224-231 kodeksu cywilnego. Rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1332/02, Lex nr 149525; niepublikowane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 177/87; z dnia 8 września 1987 r. SA/Wr 429/87; z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/WrN 1507/94 i z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1790/99). Analiza przepisu art. 112 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji wywłaszczeniowej służyłoby wyłącznie uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należy wykorzystać drogę postępowania cywilnego. W sprawie niniejszej bezsporną okolicznością jest, że nieruchomość, o której wywłaszczenie ubiega się skarżący, przeznaczona jest na cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, ale już została wykorzystana na ten cel, gdyż jak wynika z prawidłowych i bezspornych ustaleń organu w 2008 r. dokonano rozbudowy drogi krajowej nr [[...]] w obrębie C., gmina D. Budowa drogi stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, który za cel publiczny uznaje wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W niniejszej sprawie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dotycząca budowy chodników, przebudowy skrzyżowań, zjazdów wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetleniem ulicznym w ciągu drogi krajowej nr [[...]]) oraz decyzja o pozwoleniu na budowę i inwestycja została zrealizowana. Wyklucza to możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Ocena prawna dokonana przez Wojewodę nie budzi wątpliwości sądu. Niemniej skarżący wskazuje, że jego wniosek znajduje podstawę prawną w tej części normy art. 6 pkt 1 ustawy, w jakiej za cel publiczny uznaje ona utrzymywanie dróg. Stanowisko takie sformułowano po raz pierwszy w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, bowiem z treści zawiadomienia z dnia 25 maja 2012 r. (w aktach administracyjnych) wynika, że strona skarżąca domagając się wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego powołuje się na już zrealizowaną opisaną inwestycję celu publicznego ("Budowa chodników, przebudowa skrzyżowań, zjazdów wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego w ciągu drogi krajowej nr 22, obręb U., gmina D.). Następnie powtórzono zarzut ten w skardze, jednakże zdaniem sądu, argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres pojęcia "cele publiczne" zawiera art. 6 ustawy. Przewidziany w tym przepisie katalog celów publicznych nie został stworzony wyłącznie dla celów wywłaszczeniowych. Ustawa wielokrotnie posługuje się pojęciem realizacji celu publicznego regulując różne kwestie m.in. darowizny nieruchomości, sprzedaży nieruchomości, stosowania bonifikat i opłat (art. 13 ust. 2, art. 34 ust. 8, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy). Wykładnia art. 6 ustawy winna każdorazowo uwzględniać charakter instytucji prawnej, która odwołuje się do pojęcia "celu publicznego". O ile utrzymanie drogi (bądź innego obiektu) może być uznane za cel publiczny w rozumieniu innych uregulowań ustawy, o tyle oceny, czy utrzymywanie drogi stanowi samodzielny cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości po wybudowaniu drogi, należy dokonywać z uwzględnieniem charakteru instytucji wywłaszczenia. Przywoływany już artykuł 21 ust. 2 Konstytucji RP określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wynikają określone konsekwencje. Przede wszystkim to, że przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Gdy więc zrealizowano cel publiczny, którego dotyczyło postępowanie wywłaszczeniowe, staje się ono bezprzedmiotowe, a uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zainwestowanej na cel publiczny to już relacje cywilnoprawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 988/09, Lex nr 874314). Zważywszy na redakcję art. 6 pkt 1 ustawy można przyjąć, że uwzględnienie przez ustawodawcę w treści tego przepisu celu publicznego w postaci nie tylko budowy, lecz także i utrzymywania dróg, nie wyklucza co do zasady sytuacji, w której utrzymanie drogi mógłby być uznany za samodzielny cel uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że w art. 6 ustawy ustawodawca wielokrotnie posłużył się konstrukcją celu publicznego polegającego na budowie oraz utrzymywaniu danego obiektu; dotyczy to: linii kolejowych, lotnisk, urządzeń i obiektów do obsługi ruchu lotniczego (gdzie jest mowa o eksploatacji lotnisk), ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych, obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług, obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, cmentarzy. Nie jest zatem wykluczone, że dla celów utrzymania wymienionych już zrealizowanych inwestycji, może być niezbędne wywłaszczenie innych nieruchomości, z reguły sąsiednich, w związku z koniecznością prawidłowego funkcjonowania już istniejących obiektów (podkreślenie sądu). Nie jest jednak zdaniem sądu dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości dla celów utrzymania obiektu, jeżeli na tej samej nieruchomości, dokonano uprzednio realizacji celu publicznego polegającego na jego budowie, lecz bez uzyskania decyzji o jej wywłaszczeniu. W tym miejscu można także przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1759/06 (Lex nr 365821), w którym zajęto stanowisko, że konieczność utrzymywania istniejących urządzeń publicznych (bez uprzedniej konieczności budowy takich urządzeń) nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 2, 3, 4 u.g.n., a zatem nie uzasadnia wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. Wskazano przy tym w uzasadnieniu, że utrzymywanie publicznych urządzeń tylko łącznie z zaistnieniem konieczności budowy takich urządzeń uzasadnia skorzystanie z instytucji wywłaszczenia, a tym samym tylko wówczas stanowi o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Należy również zauważyć, że sytuacja zrealizowania celu publicznego polegającego na budowie obiektu bez wydania decyzji wywłaszczeniowej została unormowana w art. 122a ustawy. Wskazany przepis został dodany ustawą nowelizującą z dnia 24 września 2010 r. (Dz. U. nr 200, poz. 1323), z mocą obowiązującą od dnia 27 listopada 2010 r., dotyczy zatem takich sytuacji, które powstaną po tej dacie. Przepis art. 122a ustawy stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Jak przyjmuje się w literaturze, przepis art. 122a ustawy stosuje się tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny (vide: Ewa Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex). W okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten nie miałby zastosowania, niemniej wynika z niego w sposób niewątpliwy, że zrealizowanie celu polegającego na budowie obiektu na nieruchomości wyklucza możliwość późniejszego wydania - odnośnie takiej nieruchomości - decyzji wywłaszczeniowej. W przeciwnym wypadku istnienie tego przepisu i szczególnego rodzaju decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego byłoby zbędne. Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy, nie tworzy on przepisów niepotrzebnych. Zatem cel, jakim jest utrzymywanie - wybudowanego uprzednio przez żądającego wywłaszczenia - obiektu, w tym drogi, nie uzasadnia wywłaszczenia nieruchomości. W konsekwencji powyższych rozważań, aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego przewidzianego w art. 6 pkt 1 ustawy nie jest wystarczające powołanie się na cel sprowadzający się do utrzymania drogi wybudowanej uprzednio przez składającego wniosek. Zrealizowanie na danej nieruchomości celu publicznego w postaci budowy drogi pozbawia zdaniem sądu możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie tej samej nieruchomości w celu utrzymania wybudowanej drogi, gdyż cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie został już na tej nieruchomości zrealizowany. Brak celu publicznego podlegającego zrealizowaniu skutkuje zaś brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia z art. 112 ust. 3 ustawy. Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 2a wskazanej ustawy o drogach publicznych trzeba zaznaczyć ponownie, że uregulowaniu stosunków właścicielskich Skarbu Państwa w sytuacji zrealizowanej inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie z wykorzystaniem reguł prawa cywilnego (tak E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamraj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 557-558). Mając na względzie powyższe prawidłowo rozstrzygające sprawę organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.