II SA/Gd 666/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżone postanowienie. Skarga A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 września 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy z 4 stycznia 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Pismem z 9 września 2020 r. stanowiącym skargę na przebieg zebrania sołeckiego w S. D. oraz na działalność sołtysa tego sołectwa, A. J. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca zażądał udostępnienia mu do wglądu "faktur i rachunków za prace które zostały wykonane w ostatnich trzech latach na potrzeby S. D. z publicznych pieniędzy". Pismem z 19 października 2020 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej i wezwał zainteresowanego do wykazania, że informacja publiczna której udostępnienia oczekuje ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego. W treści tego wystąpienia Wójt Gminy przedstawił również swoje stanowisko w sprawie wniesionej skargi. W odpowiedzi z 1 listopada 2020 r. wnioskodawca przedstawił swoją ocenę szczególnego znaczenia dla interesu publicznego informacji, których udostępnienia oczekuje. Pismem z 4 listopada 2020 r. organ I instancji ponownie poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej i w związku z tym ponownie wezwał zainteresowanego do wykazania, że informacja publiczna której udostępnienia oczekuje ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego. Adresat wezwania nie udzielił odpowiedzi na otrzymane wystąpienie. Decyzją z 4 stycznia 2021 r. Wójt Gminy orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Pierwszoinstancyjna decyzja została doręczona skarżącemu za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 19 stycznia 2021 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru nadesłane na wezwanie Kolegium i włączone przez organ odwoławczy do akt organu pierwszej instancji). Datowane na dzień 16 stycznia 2021 r. odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 18 stycznia 2021 r., a więc jeszcze przed doręczeniem decyzji a tym samym wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. Przywołując treść przepisu art. 134 Kpa Kolegium wskazało, że w sprawie istnieje niedopuszczalność przedmiotowa wniesienia odwołania. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie lub ogłoszenie stronie decyzji lub postanowienia powoduje jego wejście do obrotu prawnego a zatem umożliwia m.in. jego zaskarżenie. A contrario, jego skuteczne zaskarżenie nie będzie możliwe, jeżeli decyzja lub postanowienie nie zostały w ogóle wprowadzone do obrotu prawnego. Wniesienie odwołania przed doręczeniem skarżącemu decyzji organu I instancji, czyni je nieskutecznym jako wniesione przedwcześnie. Z treści odwołania wynika, że skarżący znał oznaczenie i treść decyzji opisanej w osnowie jeszcze przed jej doręczeniem przez operatora pocztowego. Dla rozpatrzenia sprawy bez znaczenia pozostaje jednak to, w jakich okolicznościach się o nich dowiedział (przykładowo z projektu decyzji lub decyzji znajdującej się w aktach sprawy która nie została jeszcze wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego) ponieważ odwołanie zostało wniesione od decyzji, która nie funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym. We wniesionej skardze skarżący wskazał, że korespondencję z organem I instancji prowadzi w dużej mierze elektronicznie poprzez e-mail. Dopiero 14 października 2021 r. w jednym z postępowań wezwano skarżącego o podpis elektroniczny, wcześniej organ tego nie praktykował i korespondencja przez e-mail odbywała się bez elektronicznego podpisu. Decyzję wydaną 13 stycznia 2021 r. przez Wójta skarżący także otrzymał e-mailem w dniu 13 stycznia 2021 r. i nie posiadał wiedzy, że po jakimś czasie otrzyma tą decyzję także pocztą. Odwołanie sporządził skarżący 16 stycznia 2021 r., natomiast w dniu 18 lutego 2021 r. złożył je w organie I instancji. Podniósł skarżący, że nie został poinformowany w toku postępowania, że odwołanie wniesione zostało zbyt wcześnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 września 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Kolegium stwierdziło, że na skutek przesłania stronie skarżącej decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 19 stycznia 2021 r. i złożenia przez skarżącego odwołania w dniu 18 stycznia 2021 r. czynność złożenia odwołania nastąpiła przedwcześnie, bowiem decyzja nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Kolegium uznało, że okoliczność poznania przez skarżącego treści decyzji przed doręczeniem nie ma w sprawie znaczenia. Zdaniem Kolegium decyzja weszła do obrotu prawnego na skutek doręczenia decyzji w formie papierowej. Wobec tego odwołanie strony skarżącej wniesione przed doręczeniem decyzji Kolegium uznało za przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne. Podnieść w pierwszej kolejności należy, że doręczenie korespondencji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach k.p.a. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (vide: A.Wróbel (w:) M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2000 r., s. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez sąd administracyjny w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniać stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 448/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczenia w następnej kolejności wymaga, że jeżeli strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, to zgodnie z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., doręczenie pism stronie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie tradycyjne, a doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej jest w takim przypadku niedopuszczalne. Taki wniosek wynika z treści art. 46 § 3 k.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne (jeżeli uczestnik złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 391 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności tradycyjne, jednak tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 43/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt niniejszej sprawy strona skarżąca swoje pisma do organów kierowała w dwojakiej formie - elektronicznie z prywatnej skrzynki mailowej oraz papierowo poprzez składanie w biurze podawczym. Decyzja organu I instancji została do skarżącego skierowana drogą elektroniczną na prywatnego maila skarżącego w formie skanu w dniu 13 stycznia 2021 r. i tradycyjną drogą poprzez operatora pocztowego. Podnieść również należy, że stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Niewątpliwe w niniejszej sprawie strona skarżąca została poinformowana o treści rozstrzygnięcia Wójta Gminy Kosakowo i argumentacji organu w dniu 13 stycznia 2021 r. poprzez przesłanie skanu tej decyzji. Od decyzji tej stronie przysługiwał środek zaskarżenia, o czym została prawidłowo pouczona w decyzji. Skoro zatem decyzja znalazła się w posiadaniu strony, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 70/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie uznanie za skuteczne doręczenia decyzji w formie papierowej ograniczyłoby prawo strony w zakresie ochrony jej interesów, a tym samym stanowiłoby mające istotne znaczenie naruszenie przepisów postępowania. W realiach niniejszej sprawy zasada działania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), jak również zasada zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasada udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.) nakazują przyjąć, że doręczenie decyzji drogą elektroniczną było skuteczne i wywołało skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie przez organ decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wpłynęło bowiem na możliwość działania strony i wynik sprawy. W takiej sytuacji, kiedy organ uchybia prawu, nie można przerzucać na stronę postępowania skutków tego uchybienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2629/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie mógł natomiast odnieść się do argumentów skargi natury merytorycznej, bowiem zaskarżone postanowienie miało jedynie charakter procesowy. W dalszej kolejności, na skutek wydania niniejszego wyroku, organ II instancji będzie zobowiązany rozpoznać odwołanie od decyzji Wójta Gminy, odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności zaskarżone postanowienie należało uznać za wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. i wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.