II SA/Gd 667/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2012 roku, nr [...], Wojewoda - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 6 lipca 2012 roku o odmowie przeprowadzenia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa, dotyczącego nieruchomości stanowiącej własność A. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0007 ha, położonej w obrębie U., gmina D., pozostającej w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz.651 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą", w następstwie rozpoznania wniosku "G" w W. o przeprowadzenie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia ww. właścicielki prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, decyzją z dnia 7 stycznia 2008 roku, w odniesieniu do tejże nieruchomości, Burmistrz ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa chodników, przebudowa skrzyżowań, zjazdów wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetleniem ulicznym w ciągu drogi krajowej nr [...]. W oparciu o ustalenia tej decyzji zatwierdzony został podział nieruchomości, w wyniku którego wydzielona została nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, niezbędna dla realizacji celu publicznego, jakim była rozbudowa pasa drogowego. Inwestycja została zrealizowana, o czym świadczy mapa z pomiaru inwentaryzacji powykonawczej wykonanego w dniu 22 grudnia 2008 roku oraz potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego do użytku z dnia 16 stycznia 2009 roku. Zdaniem organu odwoławczego, zrealizowanie w 2008 r. celu publicznego, jakim była rozbudowa pasa drogowego drogi krajowej [...], uniemożliwia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nie zachodzi bowiem przesłanka z art. 112 ust. 3 ustawy, umożliwiająca wywłaszczenie, która dopuszcza możliwość zastosowania tej instytucji wyłącznie w odniesieniu do inwestycji planowanych, a nie już zrealizowanych. Przepis art. 115 ust. 1 ustawy przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji zamiaru realizacji celu publicznego, a ten został w omawianym przypadku zrealizowany. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy został już zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy uznał tym samym za chybione stanowisko strony odwołującej, że w niniejszym stanie faktycznym inwestycja polega na utrzymaniu obiektów i urządzeń i powinna być rozumiana jako zachowanie ich w stanie niepogorszonym, należytym. Inwestycja ta spowodowała bowiem zajęcie gruntów poza dotychczasowym obszarem zainwestowania i z naruszeniem cudzej własności, tj. osób fizycznych innych niż Skarb Państwa. W skardze na opisaną wyżej decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "G" w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: ▪ art. 112 ust. 3 ustawy przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie można dokonać wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż cel publiczny został już zrealizowany, ▪ art. 2a ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) przez jego nieuwzględnienie w sytuacji, gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, ▪ art. 6 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że norma ta posługuje się definicją celu publicznego na potrzeby ustawy i uznaje za taki również utrzymanie dróg oraz wykonywanie innych robót i napraw, tj. czynności i działań mających miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że nie kwestionuje zakończenia przedmiotowej inwestycji. Stwierdził również, że będąc podmiotem realizującym cel publiczny, jakim jest budowa i utrzymanie drogi publicznej, dąży do nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, na której została już wybudowana droga. Zaznaczył przy tym, że każda z czynności lub prac, wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy, stanowi samodzielny cel publiczny. Nie muszą one być wykonywane razem ani łączyć się w jeden proces. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd uznał za prawidłowe i przyjął za własne ustalenia faktyczne organu, które nie budziły wątpliwości i nie były między stronami sporne. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej zwanej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić m.in. na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił zainteresowany podmiot, następuje w drodze decyzji (art. 115 ust. 4 ustawy). Przepis ten został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako jej materialna podstawa. Istnienie podstawy odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy natomiast rozpatrywać na tle art. 112 ustawy, formułującego przesłanki wywłaszczenia. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo zastosowały normę art. 115 ust. 4 ustawy. W niniejszej sprawie brak było bowiem podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Zamieszczony w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości" art. 112 ust. 1 ustawy stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Budowa drogi stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, który za cel publiczny uznaje wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W niniejszej sprawie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dotycząca budowy chodników, przebudowy skrzyżowań, zjazdów wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetleniem ulicznym w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz decyzja o pozwoleniu na budowę i inwestycja została zrealizowana. Wyklucza to możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Powyższa ocena prawna nie budzi wątpliwości. Skarżący wskazywał natomiast, że jego wniosek znajduje podstawę prawną w tej części normy art. 6 pkt 1 ustawy, w jakiej za cel publiczny uznaje ona utrzymywanie dróg. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć należy, że przewidziany w art. 6 ustawy katalog celów publicznych nie został stworzony wyłącznie dla celów wywłaszczeniowych. Ustawa wielokrotnie posługuje się pojęciem realizacji celu publicznego regulując różne kwestie - m.in. darowizny nieruchomości, sprzedaży nieruchomości, stosowania bonifikat i opłat (art. 13 ust. 2, art. 34 ust. 8, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy). Interpretacja treści art. 6 ustawy winna każdorazowo uwzględniać charakter instytucji prawnej, która odwołuje się do pojęcia "celu publicznego". O ile utrzymanie drogi (bądź innego obiektu) może być uznane za cel publiczny w rozumieniu innych uregulowań ustawy, o tyle oceny, czy utrzymywanie drogi stanowi samodzielny cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości po wybudowaniu drogi, należy dokonywać z uwzględnieniem charakteru instytucji wywłaszczenia. Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wynikają określone konsekwencje. Przede wszystkim to, że przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być interpretowane ekstensywnie. Analiza przepisu art. 112 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji wywłaszczeniowej służyłoby wyłącznie uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należy wykorzystać drogę postępowania cywilnego. Pogląd, zgodnie z którym, jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości, a w takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według zasad określonych w art. 224 - 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), wyrażono w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2003 roku, sygn. akt I SA 1332/02, Baza Orzeczeń Lex nr 149525, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 roku, sygn. akt I OSK 988/09, Baza Orzeczeń Lex nr 874314, niepublikowane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1987 roku, sygn. akt IV SA 177/87; z dnia 8 września 1987 roku, sygn. akt SA/Wr 429/87, z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt SA/Wr 1507/94 i z dnia 10 stycznia 2001 roku, sygn. akt I SA 1790/99). W ocenie Sądu, uwzględnienie przez ustawodawcę w treści art. 6 pkt 1 ustawy celu publicznego w postaci nie tylko budowy, lecz także i utrzymywania dróg, nie wyklucza co do zasady sytuacji, w której utrzymanie drogi może być uznane za samodzielny cel uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości. W art. 6 ustawy ustawodawca wielokrotnie posłużył się konstrukcją celu publicznego polegającego na budowie oraz utrzymywaniu danego obiektu, dotyczy to: linii kolejowych, lotnisk, urządzeń i obiektów do obsługi ruchu lotniczego (gdzie jest mowa o eksploatacji lotnisk), ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych, obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług, obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, cmentarzy. Nie jest zatem wykluczone, że dla celów utrzymania ww. już zrealizowanych inwestycji, może być niezbędne wywłaszczenie innych nieruchomości, z reguły sąsiednich, w związku z koniecznością prawidłowego funkcjonowania już istniejących obiektów. Nie jest jednak dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości dla celów utrzymania obiektu, jeżeli na tej samej nieruchomości, dokonano uprzednio realizacji celu publicznego polegającego na jego budowie, lecz bez uzyskania decyzji o jej wywłaszczeniu. Wskazać należy, że sytuacja zrealizowania celu publicznego polegającego na budowie obiektu bez wydania decyzji wywłaszczeniowej została unormowana w art. 122a ustawy, który przewiduje, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika w sposób niewątpliwy, że zrealizowanie celu polegającego na budowie obiektu na nieruchomości wyklucza możliwość późniejszego wydania - odnośnie takiej nieruchomości - decyzji wywłaszczeniowej. W przeciwnym wypadku istnienie tego przepisu i szczególnego rodzaju decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego byłoby zbędne. Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy, nie tworzy on przepisów niepotrzebnych. Zatem cel, jakim jest utrzymywanie - wybudowanego uprzednio przez żądającego wywłaszczenia - obiektu, w tym drogi, nie uzasadnia wywłaszczenia nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek nie był oparty na treści art. 122a ustawy, który zakłada uprzednie zrealizowanie celu, przeciwnie - składający wniosek powoływał się na konieczność realizacji w przyszłości celu, jakim jest utrzymanie obiektu. Reasumując, aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego przewidzianego w art. 6 pkt 1 ustawy nie jest wystarczające powołanie się na cel sprowadzający się do utrzymania drogi wybudowanej uprzednio przez składającego wniosek. Zrealizowanie na danej nieruchomości celu publicznego w postaci budowy drogi pozbawia bowiem skarżącego możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie tej samej nieruchomości w celu utrzymania wybudowanej drogi, gdyż cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie został już na tej nieruchomości zrealizowany. Brak celu publicznego podlegającego zrealizowaniu skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia z art. 112 ust. 3 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazać należy, że uregulowaniu stosunków właścicielskich Skarbu Państwa w sytuacji zrealizowanej inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie z wykorzystaniem reguł prawa cywilnego (tak E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamraj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 557-558). Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a zatem skarga - jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).