II SA/Gd 668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 21 września 2012 r. Nr [[...]] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 6 lipca 2012 r. Nr [[...]] o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa dotyczącego nieruchomości stanowiącej własność J. B. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [[...]] o powierzchni 0,0080 ha, położonej w obrębie U., gmina D. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Postępowanie zakończone wskazaną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem o wszczęcie postępowania z dnia 23 maja 2012 r. złożonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że decyzją z dnia 7 stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie chodników, przebudowie skrzyżowań, zjazdów wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego w ciągu drogi krajowej nr [[...]] zlokalizowanej m.in. na działce nr [[...]] położonej w obrębie U., gmina D., gmina D. Następnie dla inwestycji tej wydano w dniu 29 kwietnia 2008 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, o czym świadczy mapa z pomiaru inwentaryzacji powykonawczej po remoncie drogi krajowej na odcinku B.-C. wykonanej w dniu 22 grudnia 2008 r. oraz potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego z dnia 16 stycznia 2009 r. wydane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. Organ wskazał, że z art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny i ma dopiero umożliwić jego realizację. Nie może on natomiast służyć do regulowania stanu prawnego nieruchomości, jeżeli cel publiczny został już na niej zrealizowany. W odwołaniu od tej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł o jej uchylenie, wskazując, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest także utrzymanie dróg. Zamiar realizacji w przyszłości tego celu uzasadnia zatem dokonanie wywłaszczenia. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił argumentację, że zrealizowanie w 2008 r. celu publicznego, jakim była rozbudowa pasa drogowego drogi krajowej, uniemożliwia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Skargę na decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad w Warszawie. Skarżący zarzucił, że decyzja Wojewody narusza art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nie można dokonać wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ cel publiczny został już zrealizowany. Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy. Według skarżącego norma wyrażona we wskazanym przepisie, posługująca się definicją celu publicznego, uznaje za niego również utrzymywanie dróg oraz wykonywanie innych robót i napraw takich jak czynności i działań mających miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego nieuwzględnienie. Skarżący podniósł, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwej jednostki samorządu województwa, powiatu lub gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że celu jakim jest utrzymywanie dróg oraz wykonywanie innych robót i napraw tj. czynności i działań mających miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji, nie można utożsamiać z możliwością inwestowania na terenie, co do którego Skarb Państwa nie posiada tytułu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd uznał z prawidłowe i przyjął za własne ustalenia faktyczne organu, które nie budziły wątpliwości i nie były między stronami sporne. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej zwana ustawą. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić m.in. na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił zainteresowany podmiot, następuje w drodze decyzji (art. 115 ust. 4 ustawy). Przepis ten został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako jej materialna podstawa. Istnienie podstawy odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy natomiast rozpatrywać na tle art. 112 ustawy, formułującego przesłanki wywłaszczenia. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo zastosowały normę art. 115 ust. 4 ustawy. W niniejszej sprawie brak było bowiem podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Zamieszczony w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości"art. 112 ust. 1 ustawy stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Budowa drogi stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, który za cel publiczny uznaje wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W niniejszej sprawie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwoleniu na budowę i inwestycja została zrealizowana. Wyklucza to możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Powyższa ocena prawna nie budzi wątpliwości. Skarżący wskazywał natomiast, że jego wniosek znajduje podstawę prawną w tej części normy art. 6 pkt 1 ustawy, w jakiej za cel publiczny uznaje ona utrzymywanie dróg. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć należy, że przewidziany w art. 6 ustawy katalog celów publicznych nie został stworzony wyłącznie dla celów wywłaszczeniowych. Ustawa wielokrotnie posługuje się pojęciem realizacji celu publicznego regulując różne kwestie – m.in. darowizny nieruchomości, sprzedaży nieruchomości, stosowania bonifikat i opłat. (art. 13 ust. 2, art. 34 ust. 8, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy) Interpretacja treści art. 6 ustawy winna każdorazowo uwzględniać charakter instytucji prawnej, która odwołuje się do pojęcia "celu publicznego". O ile utrzymanie drogi (bądź innego obiektu) może być uznane za cel publiczny w rozumieniu innych uregulowań ustawy, o tyle oceny, czy utrzymywanie drogi stanowi samodzielny cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości po wybudowaniu drogi, należy dokonywać z uwzględnieniem charakteru instytucji wywłaszczenia. Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wynikają określone konsekwencje. Przede wszystkim to, że przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Analiza przepisu art. 112 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji wywłaszczeniowej służyłoby wyłącznie uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należy wykorzystać drogę postępowania cywilnego. Pogląd, zgodnie z którym, jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości, a w takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według określonych w art. 224-231 kodeksu cywilnego wyrażono w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2003 r., I SA 1332/02, Lex Nr 149525, wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., I OSK 988/09, Lex Nr 874314).niepublikowane wyroki NSA z dnia 28 maja 1987 r., IV SA 177/87; z 8 września 1987 r. SA/Wr 429/87; z 25 stycznia 1995 r. SA/WrN 1507/94 i z 10 stycznia 2001 r. I SA 1790/99). Uwzględnienie przez ustawodawcę w treści art. 6 pkt 1 ustawy celu publicznego w postaci nie tylko budowy, lecz także i utrzymywania dróg nie uzasadnia stanowiska, że utrzymanie drogi jest samodzielnym celem uzasadniającym wywłaszczenie. W art. 6 ustawy ustawodawca wielokrotnie posłużył się konstrukcją celu publicznego polegającego na budowie oraz utrzymywaniu danego obiektu, dotyczy to: linii kolejowych, lotnisk, urządzeń i obiektów do obsługi ruchu lotniczego (gdzie jest mowa o eksploatacji lotnisk), ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych, obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług, obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, cmentarzy. Regułą jest zatem, że za cel publiczny uznaje się nie tylko budowę lecz również utrzymywanie i eksploatację danych obiektów. Taka konstrukcja przepisu wskazuje na pewną trwałość, ciągłość w czasie realizowanego celu, który nie sprowadza się do jednorazowego działania, lecz wiąże się z realizacją określonego celu i późniejszą jego eksploatacją i utrzymywaniem. Co do zasady, wywłaszczenie winno następować jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji konkretnego celu. Z art. 112 ust. 2 ustawy wynika, że wywłaszczenie nieruchomości polegać może nie tylko na pozbawieniu, lecz również ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Powołanie w katalogu celów publicznych nie tylko budowy, lecz również utrzymywania bądź eksploatacji obiektu, wskazuje na konieczność wywłaszczenia nieruchomości polegającego na pozbawieniu strony prawa własności. O ile sama realizacja obiektu ma charakter czasowy i mogłaby wiązać się z ograniczeniem prawa własności, o czym jest mowa w art. 112 ust. 3 ustawy, realizacja celu, jakim jest jego późniejsze utrzymywanie nie może być bowiem zrealizowana w inny sposób niż przez pozbawienie prawa własności. Aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 1 ustawy konieczne jest wykazanie, że cel ten polegać ma na budowie, utrzymywaniu oraz wykonywaniu publicznych urządzeń. A zatem do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny określony w art. 6 pkt 1 ustawy nie jest wystarczająca sama konieczność utrzymywania publicznych urządzeń. Utrzymywanie publicznych urządzeń tylko łącznie z zaistnieniem konieczności budowy takich urządzeń uzasadnia skorzystanie z instytucji wywłaszczenia, a tym samym tylko wówczas stanowi o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., I OSK 1759/06, Lex Nr 365821). Wskazać należy, że sytuacja zrealizowania celu publicznego polegającego na budowie obiektu bez wydania decyzji wywłaszczeniowej została unormowana w art. 122a ustawy, który przewiduje, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika w sposób niewątpliwy, że zrealizowanie celu polegającego na budowie obiektu na nieruchomości wyklucza możliwość późniejszego wydania odnośnie takiej nieruchomości decyzji wywłaszczeniowej. W przeciwnym wypadku istnienie tego przepisu i szczególnego rodzaju decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego byłoby zbędne. Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy, nie tworzy on przepisów niepotrzebnych. Zatem cel, jakim jest utrzymywanie wybudowanego uprzednio przez żądającego wywłaszczenia obiektu, w tym drogi, nie uzasadnia wywłaszczenia nieruchomości. Zaznaczyć należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek nie był oparty na treści art. 122a ustawy, który zakłada uprzednie zrealizowanie celu, przeciwnie składający wniosek powoływał się na konieczność realizacji w przyszłości celu, jakim jest utrzymanie obiektu. Reasumując, aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego przewidzianego w art. 6 pkt 1 ustawy nie jest wystarczające powołanie się na cel sprowadzający się do utrzymania drogi, wybudowanej uprzednio przez składającego wniosek. Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego w postaci budowy drogi pozbawia skarżącego możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie został już zrealizowany. Brak celu publicznego podlegającego zrealizowaniu skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia z art. 112 ust. 3 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazać należy, że uregulowaniu stosunków właścicielskich Skarbu Państwa w sytuacji zrealizowanej inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie z wykorzystaniem reguł prawa cywilnego (tak E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamraj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 557-558). Wobec powyższego, słusznie organy orzekające w sprawie odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.