II SA/Gd 669/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 6 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 6 października 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 3 września 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. pozwolenia na realizację budynku usługowo - handlowego wraz z instalacją gazową i zagospodarowaniem terenu (bez zjazdów z ulicy S. na działkę nr [...]) na działkach nr [...]-[..]. w obr. nr [..] przy ul. S. w S. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na przedmiotową inwestycje wpłynął 9 lipca 2015 r.. Postanowieniem z 12 sierpnia 2015 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia braków w dokumentacji. Braki zostały uzupełnione. W związku z tym Prezydent Miasta decyzją z 3 września 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Od tej decyzji odwołanie złożył D. G., reprezentujący B., będącą właścicielką sąsiedniej nieruchomości zabudowanej (działka [...]), podważając prawidłowość wydanej decyzji ze względu na naruszenie wskazanych w odwołaniu przepisów Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy przywołał w swoim rozstrzygnięciu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. art. 35 ust. 3). W przekonaniu organu odwoławczego jedną z pierwszych czynności, którą powinien podjąć organ administracji architektoniczno - budowlanej jest przesądzenie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja musi być też zgodna z przepisami technicznymi. Wojewoda uznał za niezasadny zarzut, że projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Szczecińska-Koszalińska" zatwierdzonym uchwałą Nr XLVII/586/05 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 września 2005 r. pod względem walorów estetycznych. Według Wojewody plan miejscowy w żaden sposób nie precyzuje z jakich materiałów ma być wykonany obiekt, jakie materiały budowlane i wykończeniowe są estetyczne, a które takie nie są. W związku z tym uznał Wojewoda, że kwestie estetyki to subiektywne odczucia i nie mogą mieć obiektywnego przełożenia na merytoryczną poprawność zaskarżonej decyzji. Kolejnym zarzutem była niezgodność planowanej inwestycji z przepisem § 12 ust. 2 i ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009r., nr 124, poz. 1030). Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5-25 m dla pozostałych obiektów. Z planu zagospodarowania terenu wynika, że droga pożarowa znajduje się w odległości 50-70 cm od ściany budynku. Dlatego właśnie, zdaniem odwołującego jest to rozwiązania niezgodne z przedmiotowym rozporządzeniem. Wojewoda zwrócił uwagę, że § 12 ust. 7 rozporządzenia stanowi, iż wymagania, o których mowa między innymi w ust. 2 nie dotyczą budynku o nie więcej niż trzech kondygnacjach nadziemnych i wysokości nie większej niż 12 m. Planowany budynek ma mieć dwie kondygnacje nadziemne i nie przekracza 12 m wysokości. Odnosząc się do § 12 ust. 9 tegoż rozporządzenia odwołujący się podał, że stanowi on, iż droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m na 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10. Przepis § 12 ust. 10 stanowi, że dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej, z którego wyjazd będzie możliwy przez cofanie pojazdu, jeżeli jego długość nie będzie przekraczać 15 m. Organ odwoławczy stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż na terenie inwestycyjnym odcinek drogi pożarowej, z którego koniecznym będzie wycofanie pojazdu ma długość właśnie 15 m. W związku z tym Wojewoda uznał, że inwestycja jest prawidłowa również pod tym względem. Odwołujący się wskazał także, że inwestycja nie jest zgodna z § 21 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m, przy czym dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne szerokość stanowiska powinna wynosić co najmniej 3,6 m i długość 5 m, w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6 m i szerokość co najmniej 3,6 m, z możliwością jej ograniczenia do 2,3 m w przypadku zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo-jezdnego. Analizując projekt zagospodarowania terenu Wojewoda zauważył, że wyznaczona droga pożarowa będzie stanowiła zarówno dojście do budynku, jak i ciąg pieszo - jezdny. Nie będzie bowiem innej możliwości dostania się z drogi publicznej przez pieszych do budynku handlowego. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji usytuowanie miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych jest prawidłowe. Również zaoblenie końca jednego z tych miejsc nie niweczy tego miejsca jako stanowiska parkingowego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Szczecińska-Koszalińska" zatwierdzonym uchwałą Nr XLVII/586/05 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 września 2005 roku (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 106, poz. 2150 z dnia 2 listopada 2005 r.). Organ pierwszej instancji w decyzji zaznaczył, że teren, na którym zlokalizowana jest działka inwestora jest oznaczony symbolem 32.2.PS(UR). Jednakże jak słusznie zauważyła odwołująca się Spółka, przedmiotowa działka znajduje się na terenie obejmującym trzy jednostki planistyczne, a mianowicie: 32.2.PS(UR), 31 AUR i 29.13.KDW,ZT. Dla terenu 32.2.PS(UR) plan zakłada zachowanie 10 % działki jako powierzchni biologicznie czynnej; dla ternu 31.4.UR plan zakłada zachowanie 10 % działki, jako powierzchni biologicznie czynnej; dla terenu 29.13.KDW,ZT zachowanie 30 % powierzchni całej jednostki planistycznej, jako powierzchni biologicznie czynnej. Po analizie całości dokumentacji projektowej stwierdzono, że w projekcie budowlanym brak jest rozbicia powierzchni inwestycyjnej na poszczególne jednostki planu i na działki znajdujące się w tych jednostkach. Trudno więc ocenić, czy projekt spełnia w tym zakresie wymagania planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazał Wojewoda konieczność zachowania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że dopiero po wyjaśnieniu wątpliwości organ I instancji może wyciągać wnioski co do ewentualnych braków w dokumentacji i postanowieniem zobowiązać inwestora do ich uzupełnienia. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w postępowaniu administracyjnym powoduje bowiem naruszenie przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśniono kompletnego stanu faktycznego sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. zarzucając naruszenie przepisów mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj: 1. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, w której obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji merytorycznej uchylającej zaskarżoną decyzję i odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030 ze zm.), dalej określane rozporządzeniem ppoż, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której obowiązkiem organu było wydanie decyzji merytorycznej uchylającej decyzję organu I instancji oraz odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niespełnienie w projekcie zagospodarowania terenu wymogów dotyczących dróg przeciwpożarowych; 3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie, z uwagi na niespełnianie przez miejsca parkingowe minimalnych wymagań określonych rozporządzeniem; 4.art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 84 rozporządzenia, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której obowiązkiem organu było wydanie decyzji merytorycznej uchylającej decyzję organu I instancji oraz odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na okoliczność, że projektowany budynek należący do kategorii budynków użyteczności publicznej nie jest wyposażony w ogólnodostępne ustępy; 5.art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 232 ust. 6 rozporządzenia, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której obowiązkiem organu było wydanie decyzji merytorycznej - uchylającej decyzję organu I instancji oraz odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na okoliczność, że w powierzchnia otworów wypełniona materiałem przepuszczalnym na piętrze znajdująca się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego przekracza 10% powierzchni; 6. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. § 244 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której obowiązkiem organu było wydanie decyzji merytorycznej uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę z uwagi na okoliczność, że w projekcie budowlanym na drogach ewakuacyjnych zastosowano spoczniki ze stopniami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Wojewody z 6 października 2015 r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z 3 września 2015 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z tym ocena Sądu w pierwszej kolejności zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a.. Według jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Zasadą jest bowiem wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Kontrolując przedmiotowe postępowanie Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, w której obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji merytorycznej. Należy stwierdzić, że wskazany przez Wojewodę "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" obejmuje jedynie ponowna analizę dokumentacji projektowej celem zbadania, czy projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ stwierdzono, że w projekcie budowlanym brak jest rozbicia powierzchni inwestycyjnej na poszczególne jednostki planu i na działki znajdujące się w tych jednostkach. W przekonaniu Sądu powyższy zakres konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednakże dokonanie wskazanych ustaleń nie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy dysponuje bowiem zarówno treścią projektu jak i treścią przedmiotowego planu i sam może dokonać stosownego porównania. Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji wątpliwość Sądu budzi okoliczność, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot będący stroną niniejszego postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę w ramach procesu inwestycyjnego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) dokonano zmiany treści art. 3 pkt 20 (definicja obszaru oddziaływania obiektu) oraz do art. 20 w ust. 1 (określającym obowiązki projektanta) dodano pkt 1c 2 w brzmieniu: określenie obszaru oddziaływania obiektu. Oznacza to, że aktualnie od dnia 28 czerwca 2015 r., tj. od daty wejścia w życie wspomnianej nowelizacji Prawa budowlanego (nie ulega wątpliwości, że do kontrolowanej sprawy, która została wszczęta wnioskiem z 9 lipca 2015 r. stosuje się nowe przepisy) projektant ma obowiązek określenia obszaru oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie projektant wywiązał się z tego obowiązku, wskazując na stronie 15 projektu budowlanego, że oddziaływanie obiektu wybudowanego zgodnie z projektem, prawidłowo funkcjonującego zamknie się w obrębie działek objętych inwestycją i nie będzie wywierało negatywnego wpływu na tereny i zabudowę sąsiednią. Także organ I instancji wskazał w treści swojej decyzji, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości o nr geodezyjnych: [...]-[...] w obrębie [...]. Jednakże pomimo braku odmiennych ustaleń Prezydent Miasta doręczył swoją decyzję także podmiotom będącym właścicielami działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, między innymi B., będącej właścicielem sąsiedniej, zabudowanej obiektem handlowym zabudowanej działku nr [...]. Także organ odwoławczy rozpoznając odwołanie B. nie podważył ustalenia, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy określenie obszaru oddziaływania obiektu zawarte w projekcie budowlanym jest prawidłowe. Należy wziąć przy tym pod uwagę okoliczność, że projektant określając obszar oddziaływania projektowanego obiektu ma obowiązek, wynikający wprost z przepisu art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, wzięcia pod uwagę wszystkich przepisów odrębnych dotyczących konkretnego zamierzenia budowlanego, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu przyległego terenu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy bowiem każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (pomimo, że informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który to organ powinien w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazać przepisy odrębne przewidujące ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (tak trafnie W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 22 do art. 3. s. 70). Krąg stron postępowania każdorazowo powinien zostać określony przez organ administracji budowalnej w decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże jeżeli organ w tej kwestii orzeka odmiennie niż wynika z projektu budowlanego, powinien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. W kontrolowanej sprawie analizy takiej zabrakło, a w konsekwencji Wojewoda rozpoznał merytorycznie odwołanie B. uznając tym samym skarżąca spółkę za stronę postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania. W przekonaniu Sądu organ odwoławczy tej kwestii nie wyjaśnił. Wskazane uchybienia proceduralne – stanowiące naruszenie przepisów art. 7 i art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. i art. 140 k.p.a. – mogły mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym: czy zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania (tu: w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud.). Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje bowiem prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a.. W konsekwencji rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 ust. 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., I OSK 708/11, CBOSA). W związku z powyższym nieprzeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie przez organ II instancji własnej analizy i niewyrażenie własnego, jednoznacznego i należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez odwołującą interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym do skutecznego wniesienia odwołania skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Sąd administracyjny, będąc powołany zasadniczo tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej, nie może zastępować tych organów w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej – w tym przypadku: w dokonaniu jednoznacznej oceny, czy odwołujący byli legitymowani do udziału w postępowaniu w charakterze stron i do skutecznego wniesienia odwołania. Mają to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i ocenę prawną, a przede wszystkim należycie wyjaśni i rozstrzygnie, czy nieruchomość odwołującej się Spółki znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co daje temu podmiotowi możliwość skutecznego wniesienia odwołania. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozpozna merytorycznie odwołanie i ustosunkuje się do podniesionych w nich zarzutów, w razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzy postępowanie odwoławcze. W każdym przypadku podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a..