I OSK 708/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska(spr.) Protokolant starszy asystent Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 540/10 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r., nr [...], 3. stwierdza nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 540/10, po rozpatrzeniu skargi G. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 182 m2 i części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 699 m2, objętych księgą wieczystą nr [...]. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że G. W., Z. W. i A. W. wystąpili do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie orzekał już Wojewoda Podkarpacki, który decyzją z dnia 2 lutego 2009 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 27 sierpnia 2008 r., którą w pkt 1 Prezydent orzekł o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, położnej w Rzeszowie, obecnie oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, na rzecz wnioskodawców w udziałach po 1/3 części, w pkt 2 orzekł o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną część nieruchomości, w pkt 3. orzekał o podziale nieruchomości nr [...] na nowe działki nr [...] i nr [...], zatwierdzając projekt podziału wymienionej nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia[...] października 2009 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i części działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1970 r. Skarb Państwa nabył na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od A. W. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w obr. 21 Rzeszów-Śródmieście z przeznaczeniem na przebudowę ulicy J. w Rzeszowie (obecnie L.). Organ ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] października 1991 r. sygn. akt [...] spadek po A. W. nabyli: G. W., Z. W. i A. W.. Na podstawie analizy dokumentacji geodezyjno-prawnej ustalono, że działce ewidencyjnej nr [...] odpowiadają: cześć działki nr [...] i działka nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie. Organ stwierdził, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazuje, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] i cześć działki ewidencyjnej nr [...] w zakresie odpowiadającym wnioskowi, stanowi pas drogowy drogi publicznej ulicy L. w Rzeszowie i stanowi przedmiot własności Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie. Konkludując Prezydent wskazał, że decyzja o zwrocie gruntu w granicach jego zajęcia pod drogę publiczną staje się decyzją niewykonalną, gdzie niewykonalność ta ma charakter trwały z uwagi na istnienie na gruncie drogi publicznej, niemożliwej do likwidacji bez podjęcia licznych działań zmierzających do wybudowania drogi w innym miejscu z zachowaniem jej funkcjonalności, w tym obsługi komunikacyjnej danego zespołu urbanistycznego. Na potwierdzenie takiego stanowiska organ wskazał na wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 29 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01. Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od tej decyzji wnosząc o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...]. W ich ocenie działki te nie zostały wykorzystane zgodnie z celem, jakim była modernizacja ulicy L.. Wyrazili swoje niezadowolenie z wydanej decyzji wskazując, że jest ona dla nich krzywdząca. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji i w zasadzie powtórzył argumentację tego organu. Wskazał na definicję pasa drogowego zawartą w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Stwierdził, że z art. 2a ust. 1 tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, tzn. Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01. G. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji są błędne. Wskazał, że przedmiotowe nieruchomości nie mogą być uznane za nieruchomości, które są położne w pasie drogowym. Podniósł, że na przedmiotowych nieruchomościach nie ma zlokalizowanych żadnych obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Wskazał na § 3 pkt 3 rozrządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 55, poz. 486). W jego ocenie pojęcie pasa drogowego wynikającego z tego rozporządzenia nie może być traktowane zamiennie jako pas drogowy. Zatem definicja linii rozgraniczających drogę nie powinna być stosowana w niniejszej sprawie, gdyż art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest wystarczający dla rozstrzygnięcia kwestii, czy przedmiotowe nieruchomości znajdują się w pasie drogowym. W ocenie skarżącego przedmiotowe nieruchomości do chwili obecnej nie zostały zagospodarowane pod urządzenia lub obiekty, które funkcjonalnie byłyby związane z drogą publiczną ulicą Lubelską, dlatego nie można ich traktować jako pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz obwiązujące przepisy regulujące kwestię, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie dają podstaw do uwzględnienia tych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie będącej przedmiotem badania Sądu niespornym między stronami jest, że umową z dnia 21 grudnia 1970 r. zawartą w formie aktu notarialnego A. W. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość w oparciu o treść art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) i decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1969 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji pn. przebudowa ulicy J.. Skarżący wystąpili o zwrot przejętej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i część działki nr [...]. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że droga ta (ulica L.) jest drogą publiczną zaliczoną na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do dróg krajowych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. Nr 55, poz. 486). Również z akt sprawy wynika, że działki, których zwrotu domagają się skarżący w całości położone są w pasie drogowym drogi krajowej nr 19, co wynika również z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 141/12/2006 zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 28 października 2008 r. Nr XXXDC/688/2008. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego ustala przeznaczenie tego terenu pod publiczne drogi główne o szerokości w liniach rozgraniczających co najmniej 45 m. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty, o czym przesądza zwrot – “w szczególności" – to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi – Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Prawidłowo też, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd powołał treść art. 136 i 137 oraz 216 ust. 1 tej ustawy i stanął na stanowisku, że w tym stanie sprawy nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty o niewykorzystaniu części terenu pod urządzenia drogowe i należnym zwrocie nieruchomości zgodnie z wnioskiem. Zarówno z aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1970 r., jak i z decyzji o wywłaszczeniu oraz z aktualnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wynika, że cel wywłaszczenia nie został zmieniony. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08 przyjął taką tezę, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. A nie ulega wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że działki których zwrotu skarżący się domagają znajdują się w pasie drogowym. Na orzeczenie więc o zwrocie nie ma wpływu zagospodarowanie tego terenu i jego wykorzystanie gospodarcze. Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie pozostają, zdaniem Sądu I instancji, przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) definiujące pojęcie linii rozgraniczających drogę, przez co należy rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (....), a w liniach rozgraniczających drogę znajdować się mogą również urządzenia infrastruktury nie związane w funkcją komunikacyjną drogi (§ 3 pkt 3). W ocenie Sądu I instancji na rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu użytkowanie i zagrodzenie części działki przez sąsiada - uczestnika postępowania, albowiem w aktach sprawy zalega decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 25 listopada 2003 r. wyrażająca zgodę na użytkowanie przez A. C. i Z. C. istniejącego wjazdu. Decyzja ta została wydana w oparciu o treść art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz zawiera pouczenie, że decyzja ta nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a stanowi jedynie dowód, że wnioskodawca posiada prawo do dysponowania działką będącą w zarządzie MZDiZ (pasem drogowym) na budowę zjazdu. Wbrew zarzutom skargi treść tej decyzji wskazuje na to, że działki, których zwrotu domagają się skarżący, znajdują się w pasie drogowym, co również przesądza o niedopuszczalności ich zwrotu. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez orzekające organy przepisów postępowania, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo w pierwotnej fazie czyniąc ustalenia i zbierając dowody pod kątem dokonania zwrotu żądanej nieruchomości. Z przyczyn wyżej podanych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd Wojewódzki działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wniósł G. W.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że niniejszy przepis ma zastosowanie do nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący z tego względu, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 141/12/2006 zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 28 października 2008 r. Nr XXXDC/688/2008 ustala przeznaczenie tego terenu pod publiczne drogi, w wyniku czego Sąd ten przyjął, że przedmiotowe nieruchomości są wyłączone z powszechnego obrotu, podczas gdy w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 35 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tego rodzaju nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, nawet gdy ich właścicielem jest Skarb Państwa, - poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) poprzez przyjęcie, że z faktu, iż Miejscowy Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 141/12/2006 ustala przeznaczenie nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący, pod drogi publiczne oznacza, że niniejsze nieruchomości stają się automatycznie częścią drogi publicznej, - poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. zwanego dalej rozporządzeniem poprzez przyjmowanie, że granice pasa drogowego odpowiadają granicom linii rozgraniczających o których mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia, - poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 8 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący, są częścią drogi publicznej, pomimo że jak wynika z uzasadnienia ulokowany jest na nich "zjazd", - poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że treść decyzji wydanej na podstawie tego przepisu upoważnia uczestników do ogrodzenia i użytkowania przedmiotowych nieruchomości, - poprzez błędną wykładnię art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zwrot nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący, prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, 2) przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7 oraz 77 kpa poprzez pobieżne i niewłaściwe wyjaśnienie zebranego materiału dowodowego, a także braku podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności stwierdzanie w niniejszym uzasadnieniu, że nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący, są częścią drogi publicznej, pomimo że nie występują na nich żadne obiekty i urządzenia o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 540/10 przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia. W pierwszej kolejności Sąd winien zatem odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzuty te nie są zasadne w tym sensie, że niewydanie przez Sąd I instancji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie, stanowiło jedynie konsekwencję przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykładni prawa materialnego. Wyraźnie wynika to z prawidłowo pod względem formalnym (a zatem w zgodzie z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) skonstruowanego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Również samo sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej wyraźnie wskazuje, że de facto zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzają się do prostej konsekwencji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny winien odnieść się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnomaterialnych, które istotnie okazały się zasadne. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowiło zagadnienie, czy przedmiotowe działki, stanowiące obecnie własność Skarbu Państwa a przejęte na rzecz Skarbu Państwa od poprzedniczki prawnej skarżącego, o zwrot których wystąpił między innymi skarżący kasacyjnie, leżą w pasie drogowym ulicy L., co uniemożliwiałoby ich zwrot, czy też działki te nie leżą w liniach granicznych pasa drogowego, co dawałoby możliwość rozpatrzenia w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosku o ich zwrot. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające znaczenie w tej kwestii mają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, ze zm.), a w szczególności art. 4 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu użyte w tej ustawie określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 powołanej ustawy wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Skoro powołana ustawa zawiera legalną definicję pojęcia pas drogowy, to nie ma żadnej potrzeby do odwoływania się w tym zakresie do innych aktów prawnych (w tym rangi podustawowej). Ustawa o drogach publicznych jest podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie związane z drogami i ich zarządzaniem, dlatego też pojęcia określone w art. 4 tej ustawy należy rozumieć w takim znaczeniu, jakie nadaje im ustawa. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od pojęcia drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest: - budowla w postaci drogi, - obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, - urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, - zieleń przydrożna. Zadaniem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było zatem jednoznaczne ustalenie, czy mając na uwadze podaną przez ustawodawcę definicję pasa drogowego należy stwierdzić, że wnioskowane do zwrotu działki leżą w granicach pasa drogowego, czy też, że nie znajdują się w granicach tego pasa. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden z wymienionych wyżej ustawowych elementów pasa drogowego. Błędnie zatem organy administracji uznały, a Wojewódzki Sąd Administracyjny taki pogląd zaakceptował, że "działki których zwrotu skarżący się domaga znajdują się w pasie drogowym" ulicy L. w Rzeszowie, która jest drogą publiczną o statusie drogi krajowej. Teren bowiem działki nr [...] zajęty jest częściowo pod wjazd do działki nr 1364/2 (który nie jest częścią drogi publicznej), zaś działka nr [...] stanowi ogrodzony plac postojowy (parking) użytkowany, za zgodą zarządcy Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie, przez właściciela działki [...] (nie są to zatem wyznaczone, ogólnodostępne miejsca parkingowe zlokalizowane przy drodze publicznej). Ponadto fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie była uznawana za leżącą w pasie drogowym potwierdził również Prezydent Miasta Rzeszowa w piśmie z dnia 11 grudnia 2007 r. (w aktach adm.), w którym poinformował, że "działka nr [...] o pow. 182 m2 w obr. 216 położona przy ul. L., została przeznaczona do sprzedaż". Jak wynika z treści pisma z dnia 17 marca 2008 r. (w aktach adm.) potencjalnym nabywcą tej nieruchomości był uczestnik postępowania Z. C.. Jeśli przedmiotowa działka była przeznaczona do sprzedaży, to nie mogła ona znajdować się w pasie drogowym, bo stałby temu na przeszkodzie art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte. Droga publiczna nie może bowiem przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza określony teren pod drogi publiczne, nie oznacza, że na tym terenie istnieje już taka droga. Wręcz przeciwnie, często ze względu na funkcję, jaką pełni taki plan, określone w nim granice dotyczą nie tylko terenów, na których zlokalizowane są już drogi publiczne, lecz także terenów, na których w przyszłości takie drogi mają powstać lub terenów, które mają być przeznaczone pod poszerzenie już istniejących dróg publicznych. Fakt ten również umknął uwadze sądu orzekającego w pierwszej instancji. Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał złożoną skargę i uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. o odmowie zwrotu przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie, oznaczonej jako działka nr [...] i części działki ewidencyjnej nr [...]. Ponadto po analizie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał również, że wcześniejsza decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 lutego 2009 r. zawiera takie wady, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Taka zaś sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim przypomnieć należy, że jeżeli w sprawie prowadzone jest postępowania administracyjne zakończone decyzją, to złożenie odwołania przez podmiot uznany przez organ I instancji za stronę tego postępowania przede wszystkim nakłada na organ administracji publicznej (organ odwoławczy) obowiązek dokonania wstępnych ustaleń formalnych co do dopuszczalności złożonego odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną), zachowania wymogów formalnych (art. 63 kpa), zachowanie terminu (art. 129 § 2 kpa). Wynik tych ustaleń może prowadzić bowiem do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wydania w trybie art. 134 kpa postanowienia o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej. Ukształtowane orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe, przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności musi je zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym także, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Ustawowym bowiem warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest, poza innymi przesłankami, wniesienie go przez stronę postępowania, gdyż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji) powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego w przypadku niewniesienia odwołania przez żadną ze stron postępowania dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Wr 477/95, niepubl.). Odwołanie jest bowiem środkiem weryfikacji jedynie nieostatecznych decyzji administracyjnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 27 sierpnia 2008 r. odwołanie wnieśli jedynie A. C. i Z. C., czyli podmioty, którym nie przysługują żadne prawa do spornej nieruchomości (przedmiotowe działki stanowią bowiem własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie), a zatem podmioty, którym nie przysługuje w rozumieniu art. 28 kpa przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej nieruchomości. Ustalenie to nie wymaga żadnych dalszych czynności wyjaśniających czy sprawdzających. Wynika ono bezpośrednio z zawartych w aktach dokumentów (wypisy z ewidencji gruntów i odpisy z ksiąg wieczystych, wniosek Z. Czai z dnia 17 marca 2008 r.). Okoliczność ta była podnoszona w złożonym przez skarżącego kasacyjnie odwołaniu, jednakże ani organ II instancji, ani też Sąd I instancji nie wypowiedzieli się w tej kwestii i nie zawarli swojego stanowiska w tej sprawie. A przecież, skoro żadna ze stron postępowania zwrotowego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 27 sierpnia 2008 r. w ustawowym terminie nie złożyła odwołania, to po upływie 14 dni od dnia otrzymania przez strony tej decyzji stała się ona ostateczna. Zatem merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania złożonego przez nieuprawniony podmiot od ostatecznej decyzji administracyjnej dotknięte jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kwestia ta całkowicie jednak umknęła uwadze zarówno organu odwoławczego, jak i Sądu Wojewódzkiego. Podsumowując stwierdzić należy, że w konsekwencji wydanego orzeczenia przedmiotowa sprawa wraca na etap postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr GE.VII.72211/398/07. Wojewoda Podkarpacki, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz treść art. 134 kpa, obowiązany będzie obecnie ponownie dokonać wstępnej, formalnoprawnej kontroli dopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 27 sierpnia 2008 r., złożonego przez A. C. i Z. C. w dniu 11 września 2008 r. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że skarga kasacyjna w zakresie dotyczącym naruszenia prawa materialnego okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 i w związku z art. 135 oraz art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.