II SA/Gd 670/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 21 września 2012 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty z 6 lipca 2012 r. o odmowie przeprowadzenia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa dotyczącego nieruchomości stanowiącej własność Cz. M. i S. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0019 ha, położonej w obrębie J., gmina Cz., pozostającej w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzja organu I instancji wydana z kolei została na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz.651 ze zm.) w następstwie rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. o przeprowadzenie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia w/w właścicieli prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jak wynika z akt administracyjnych, dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, decyzją z 2 marca 2007 r., w odniesieniu do tejże nieruchomości, Wójt Gminy ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa chodników, przebudowa skrzyżowań, zjazdów, zatok autobusowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego w ciągu drogi krajowej nr [...]. W oparciu o postanowienia tej decyzji zatwierdzony został podział nieruchomości, w wyniku którego wydzielona została nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, niezbędna – zdaniem organu – do realizacji celu publicznego, jakim była rozbudowa pasa drogowego. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzielił argumentację, że zrealizowanie w 2008 r. celu publicznego, jakim była rozbudowa pasa drogowego drogi krajowej, uniemożliwia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nie zachodzi bowiem przesłanka z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umożliwiająca wywłaszczenie, która dopuszcza możliwość zastosowania tej instytucji wyłącznie w odniesieniu do inwestycji planowanych, a nie już zrealizowanych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy został już zrealizowany cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy uznał tym samym za chybione stanowisko strony odwołującej, że w niniejszym stanie faktycznym inwestycja polega na utrzymaniu obiektów i urządzeń i powinna być rozumiana jako zachowanie ich w stanie niepogorszonym, należytym. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie i przyjęcia, że można dokonać wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż cel publiczny został już zrealizowany, - art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego nieuwzględnienie w sytuacji, gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, - art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że norma ta posługuje się definicją celu publicznego na potrzeby ustawy i uznaje za taki również utrzymanie dróg oraz wykonywania innych robót i napraw, tj. czynności i działań mających miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem wojewody, według skarżącego celem publicznym w rozumieniu ustawy jest również utrzymywanie dróg oraz wykonywanie innych robót i napraw tj. czynności i działań mających miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji. Nie kwestionując tej tezy co do zasady Wojewoda podkreślił jednak, że nie można tego utożsamiać z możliwością inwestowania na terenie, co do którego Skarb Państwa nie posiada tytułu własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – t. j. ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżone decyzje w istocie swojej odpowiadają obowiązującemu prawu. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu podlega decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie J., gmina Cz. Podstawę prawną wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej zwana ustawą, w szczególności art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić m.in. na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił zainteresowany podmiot, następuje w drodze decyzji (art. 115 ust. 4 ustawy). Przepis ten został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako jej materialna podstawa. Brak przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy rozpatrywać na tle art. 112 ust. 3 ustawy - jako braku materialnych przesłanek wywłaszczenia. Pojęcie wywłaszczenia nieruchomości zostało określone w art. 112 ust. 2 ustawy, a mianowicie polega ono na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie zatem, o którym mowa w powołanym przepisie, skierowane jest bezpośrednio do podmiotu prawa, które ma być wywłaszczone. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego musi wyjaśniać przyczyny wynikające z powołanego przepisu oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym to przepisie została określona generalna zasada wywłaszczenia nieruchomości. Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji RP określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wynikają określone konsekwencje. Przede wszystkim to, że przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Gdy więc zrealizowano cel publiczny, którego dotyczyło postępowanie wywłaszczeniowe, staje się ono bezprzedmiotowe, a uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zainwestowanej na cel publiczny to już relacje cywilnoprawne (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., I OSK 988/09, Lex Nr 874314). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtował się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela, zgodnie z którym, jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według określonych w art. 224-231 kodeksu cywilnego. Rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2003 r., I SA 1332/02, Lex Nr 149525; niepublikowane wyroki NSA z dnia 28 maja 1987 r., IV SA 177/87; z 8 września 1987 r. SA/Wr 429/87; z 25 stycznia 1995 r. SA/WrN 1507/94 i z 10 stycznia 2001 r. I SA 1790/99). Analiza przepisu art. 112 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji wywłaszczeniowej służyłoby wyłącznie uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należy wykorzystać drogę postępowania cywilnego. W sprawie niniejszej bezsporną okolicznością jest, że nieruchomość, o której wywłaszczenie ubiega się skarżący, przeznaczona jest na cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy, ale już została wykorzystana na ten cel, gdyż w 2008 r. dokonano rozbudowy drogi krajowej nr [...]. Zakres pojęcia "cele publiczne" zawiera art. 6 ustawy. W myśl art. 6 pkt 1 ustawy celem publicznym jest również wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Redakcja powołanego przepisu przemawia za przyjęciem stanowiska, że aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 1 ustawy konieczne jest wykazanie, że cel ten polegać ma na budowie, utrzymywaniu oraz wykonywaniu publicznych urządzeń. A zatem do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny określony w art. 6 pkt 1 ustawy nie jest wystarczająca sama konieczność utrzymywania publicznych urządzeń. Utrzymywanie publicznych urządzeń tylko łącznie z zaistnieniem konieczności budowy takich urządzeń uzasadnia skorzystanie z instytucji wywłaszczenia, a tym samym tylko wówczas stanowi o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., I OSK 1759/06, Lex Nr 365821). W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie podziela odmiennego stanowiska zaprezentowanego w doktrynie, zgodnie z którym każda z prac lub czynności wymienionych w art. 6 pkt 1 ustawy stanowi samodzielny cel publiczny (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex/el.). Konieczność utrzymywania istniejących urządzeń publicznych (bez uprzedniej konieczności budowy takich urządzeń) nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 1 ustawy, a zatem nie uzasadnia wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia skarżącego możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż cel publiczny został już zrealizowany (wyrok NSA z 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1706/94). Tym samym brak celu publicznego podlegającego zrealizowaniu skutkuje brakiem materialnej przesłanki z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wywłaszczenia. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podkreślić ponownie należy, że uregulowaniu stosunków właścicielskich Skarbu Państwa w sytuacji zrealizowanej inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie z wykorzystaniem reguł prawa cywilnego (tak E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamraj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 557-558). Wobec powyższego słusznie organy orzekające w sprawie odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.