II SA/Gd 672/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2005 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 lutego 2005 r., na podstawie art. art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał S. D. rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym, o powierzchni zabudowy wynoszącej 151,2m 2, wybudowanego na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] w B. z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Burmistrza. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 23 kwietnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zgodności budynku mieszkalnego realizowanego na terenie działki nr [...] w B. z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę z dnia 31 grudnia 2003r. wydanym przez Burmistrza. W toku prowadzonego postępowania ustalono jednoznacznie, że S. D. realizuje powyższe roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwo polegało na: wydłużeniu części gospodarczej budynku - z projektowanej długości 5,7m na 8,4m oraz zmianie usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, co w konsekwencji spowodowało, że budynek ten częściowo posadowiony został także na działce sąsiedniej nr [...] w B. Z akt sprawy wynika, że inwestor realizował roboty budowlane systemem gospodarczym - bez nadzoru kierownika budowy. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 lipca 2004r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działek nr [...] i nr [...] w B. Następnie w dniu 23 lipca 2004r. decyzją zobowiązał inwestora – S. D. do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 31 grudnia 2004r. wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 16 sierpnia 2004r., po otrzymaniu przez zobowiązanego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, została przeprowadzona wizja na terenie działek [...] i nr [...] w B., podczas której stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest realizowany na etapie stanu surowego zamkniętego z pozostałymi do wykonania pracami wykończeniowymi. W dniu 31 grudnia 2004r. S. D. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o zmianę decyzji z dnia 23 lipca 2004r. co do terminu wykonania obowiązku – wniósł o przedłużenie o 1 rok możliwości złożenia dokumentacji projektowej. Podanie to S. D. uzasadnił trudnościami wynikającymi z obecnego braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brakiem możliwości podziału geodezyjnego działki, na której usytuowana jest część budynku mieszalnego – co jest niezbędne do sporządzenia właściwej dokumentacji projektowej. Organ mając na uwadze art. 155 k.p.a. decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r. odmówił zmiany decyzji z dnia 23 lipca 2004 r. zgodnie z wnioskiem inwestora. Inwestor nie wykonał nałożonych na niego czynności w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym uzasadnionym, zdaniem organu, było wydanie decyzji z dnia 18 lutego 2005 r. nakazującej inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku. Odwołanie od tej decyzji wniósł S. D. uznając decyzję za wadliwą. W uzasadnieniu odwołujący się nie kwestionował, iż doszło do odstąpień od ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał jednakże, iż organ mając możliwość zastosowania całej gamy środków nakazowych przewidzianych przez prawo budowlane zastosował względem strony postępowania najbardziej dokuczliwy środek, jakim jest nakaz rozbiórki. S. D. wyjaśnił ponadto, że naruszenie przepisów nie było spowodowane złą wolą, ale było wynikiem przekonania skarżącego o posiadaniu prawa własności działki, na której w niewielkiej części posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany. Odwołujący się przekonywał, iż nadal ma zamiar przedłożyć projekt budowlany zamienny, jednak z powodu braku planu zagospodarowania przestrzennego jest to na razie niemożliwe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 czerwca 2005 r., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Organ ten w uzasadnieniu wyjaśnił, iż w trakcie postępowania prze organem pierwszej instancji ustalono, iż w związku ze stwierdzeniem istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wstrzymanych robót do stanu zgodnego z prawem i zatwierdzenia projektu zamiennego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawiania projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz w razie potrzeby- wykonania czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 obowiązku właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego W określonym terminie inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, a zatem rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego, należało uznać za prawnie uzasadnione. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była kontynuowana przez inwestora pomimo wstrzymania robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się natomiast do argumentów strony skarżącej, organ wyjaśnił, że na zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor powinien był uzyskać zgodę organu administracji architektonicznej przed ich wprowadzeniem. Wobec nieprawidłowości w realizacji obiektu budowlanego, nie wywiązania się z nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego obowiązany był do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższa decyzję wniósł S. D. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, tak jak w odwołaniu okoliczności faktyczne, które uniemożliwiły mu wykonie nałożonego obowiązku. Przeszkody te nie wynikały z winy skarżącego, ale z opieszałości samorządu terytorialnego, który nie uchwalił planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji i nie będąc przy tym związanym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Jedną z najważniejszych kwestii w postępowaniu administracyjnym jest dokładne i rzetelne ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a). Zaniedbanie tego obowiązku ma doniosłe konsekwencje dla postępowania naznaczonego takim niedopatrzeniem. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, Organ administracji jest zatem obowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Ponadto organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726). Oczywistym jest, że w trakcie postępowania krąg tych podmiotów może ulec zmianie, organ zatem powinien w każdym stadium postępowania mieć na uwadze ewentualne zmiany. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w szczególności zawiadomienia Sądu Rejonowego z dnia 23 września 2004 r. oraz pisma Urzędu Gminy z dnia 17 grudnia 2004 r. w dniu 23 września 2004 r. gmina Ż. stała się właścicielem działki [...], na której skarżący częściowo zrealizował przedmiotowy obiekt budowlany. Zatem zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a. oraz ustalonym orzecznictwem dotyczącym kwestii kto jest stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki należy przyjąć, że od wyżej wskazanej daty Gmina Ż. stała się stroną postępowania. Okoliczność ta nie budziła wątpliwości organu pierwszej instancji, który doręczył Gminie zarówno odpis decyzji z dnia 24 stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia przez S. D. projektu budowlanego zamiennego, jak też decyzję z dnia 18 lutego 2005 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Natomiast organ drugiej instancji nie zapewnił Gminie udziału w postępowaniu odwoławczym, nie doręczono jej także zaskarżonej decyzji. Należy stwierdzić zatem, iż organ ten nie ustalił w sposób rzetelny kręgu podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97, LEX nr 34721). Powyższe stało się jedną z przyczyn uchylenia przez sąd decyzji organu drugiej instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważenia wymaga także prawidłowość zastosowania przez organy obu instancji przepisu art. 51 pkt. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisem art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888): 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (czyli postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. 2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50 a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. Jak wynika z okoliczności sprawy zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki poprzedzona została postępowaniem wszczętym na skutek stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2004 r. nakładającą na S. D., w trybie art. 51 ust. pkt 3, obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. Przytoczone wyżej okoliczności wskazują, iż wszczęte i przeprowadzone postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego winno zostać zakończone w sposób przewidziany w cytowanym wyżej przepisie art. 51 Prawa budowlanego. Wykładnia przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje, że ustawodawca nie nałożył na właściwy organ obowiązku nakazania rozbiórki, przeciwnie pozostawiony został uznaniu organów nadzoru budowlanego wybór jednego z trzech możliwych rozstrzygnięć, uzależnionych od stopnia zaawansowania robót budowlanych i ich charakteru. Utrwalone w dotychczasowym stanie prawnym poglądy judykatury, które w ocenie Sądu nie straciły na aktualności, przemawiają za tym, by nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 traktować jako rozwiązanie ostateczne, dopuszczalne dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ zatem powinien przede wszystkim wskazać inwestorowi, jakie czynności powinien wykonać w tym celu. W okolicznościach niniejszej sprawy należałoby rozważyć możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę jedynie jego części wybudowanej na gruncie należącym do Gminy w Ż. Z załączonego projektu oraz protokołów oględzin wynika że taka rozbiórka mogłaby dotyczyć części garażowej obiektu, która została przez inwestora samowolnie wydłużona. Z akt postępowania nie wynika aby organy obu instancji brały pod uwagę możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż jego całkowita rozbiórka. Za wadliwe zatem należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia 30 maja 2003r. obliguje organy do wydania nakazu rozbiórki. Decyzja uznaniowa nie może być dowolna, zastosowanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych przepisem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, również w aspekcie tego, czy nakazy mają dotyczyć całego obiektu budowlanego, czy też jego części oraz oceny zebranego materiału dowodowego, pod kątem wyboru właściwego i prawidłowego orzeczenia, uwzględniającego wszakże słuszny interes strony. Należy podkreślić, że działanie organów, orzekających na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), nie może mieć charakteru represyjnego i winno być proporcjonalne do stwierdzonego naruszenia prawa. W tym kontekście poza naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, organ naruszył również przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Opisane wyżej naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego miało wpływ na wynik sprawy a naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i stosownie do art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego przeprowadzi właściwe postępowanie w celu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, uwzględniając powyższe uwagi. Konieczne jest także zapewnienie udziału w tym postępowaniu właścicielowi działki na której częściowo zrealizowana została przedmiotowa inwestycja - Gminie Ż. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zawarł również w wyroku orzeczenie przewidziane w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zachodzi konieczność wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku.