II SA/Gd 672/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2011r. nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po kolejnym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 23 maja 2011 r. wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu P. W. rozbiórkę przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości S., przechodzącego przez działkę nr [...] stanowiącą własność M. i M. G. oraz działkę nr [...] stanowiącą własność R. i K. S., a także przez działki nr [...] i [...] stanowiące własność gminy S. poprzez usunięcie rury PE 50 - PN10 z terenu działek nr [...] i nr [...] w miejscowości S., z wyłączeniem części odcinka przebiegającego przez działkę nr [...], stanowiącej fragment aktualnego przyłącza wodociągowego poprowadzonego inną trasą (część wspólna obu przyłączy). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z przedłożonej przez skarżącego inwentaryzacji wynika, iż przedmiotowe przyłącze przebiega przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...] w innym miejscu niż przewidywała to pierwotna i zmieniona trasa przebiegu przyłącza uzgodniona przez gestora sieci - spółkę A w N. D. G. (uzgodnienie nr [...] z 28 maja 2008r.). Przebieg przyłącza znacznie odbiega od możliwego odstępstwa określonego w §14 ust. 2 rozporządzenia z 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej, który określa dopuszczalne odstępstwo od uzgodnionego projektu o 0,30 m dla gruntów zabudowanych. Zdaniem organu zakres robót został wykonany w ramach samowoli budowlanej, a fakt uzgodnienia przebiegu przyłącza z gestorem sieci nie może sankcjonować prawnie usytuowania przyłącza w innym, nieuzgodnionym miejscu. Fakt odcięcia przyłącza od budynku i od sieci wodociągowej nie może być uznany za rozbiórkę przyłącza, gdyż takową będzie jedynie usunięcie przedmiotowej rury ze wskazanych w decyzji działek. Organ podniósł także, że skarżący nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem z 29 marca 2011 r. obowiązków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II instancji stwierdził ponadto, że inwestor dokonał formalności w trybie art. 29a Prawa budowlanego. Zgłoszenie dotyczyło przebiegu przyłącza działki nr [...] i [...] przy ich południowej granicy wzdłuż granicy z działka nr [...]. Inwestor zmienił trasę przyłącza na tych działkach i wykonał je od strony północnej wzdłuż granicy z działką nr [...] i [...] w stosunku do uzgodnienia pierwotnego. Zmiana przebiegu trasy została uzgodniona w dziale technicznym gestora sieci. Niemniej sporne przyłącze zostało wykonane niezgodnie z warunkami uzgodnienia z gestorem sieci. Pomimo że przyłącze to zostało odłączone od sieci oraz budynku, to za jego rozbiórkę uznać można jedynie usunięcie spornej rury ze wskazanych działek. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono, że sporne przyłącze zostało zainstalowane metodą bezinwazyjną na głębokości 1,8 do 2,0 m. Obecnie jest bezużytecznym kawałkiem tworzywa sztucznego, a jej wyciąganie wiąże się z dużymi kosztami oraz ingerencją w grunt (wykonanie szerokopasmowego wykopu na przedmiotowych działkach). Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę części przyłącza wodociągowego na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istotne znaczeniem ma fakt, że sporne przyłącze było realizowane w ramach uzgodnienia z gestorem sieci wodociągowej. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, z uwagi na wykonanie tegoż przyłącza przez inwestora z istotnym odstępstwem od warunków, gdyż tym samym miała miejsce samowola budowlana polegająca na budowie bez wymaganego zgłoszenia. Jednocześnie uznano za legalny odcinek tegoż przyłącza, który stanowi część przyłącza poprowadzonego inną trasą. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że inwestor uzgodnił z gestorem sieci wodociągowej warunki wykonania przyłącza, następnie uzgodnił inną lokalizację tegoż przyłącza, po czym wykonał je z odstępstwem od uzgodnionej trasy. Brak jest przy tym szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Część tego przyłącza, przechodząca przez działki nr [...] i [...], została w toku niniejszego postępowania w sposób trwały odłączona od sieci wodociągowej. Następnie zaś inwestor wykonał kolejne przyłącze inną trasą, która przebiega częściowo na trasie poprzedniego przyłącza, a mianowicie na terenie działki nr [...]. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 1a tej ustawy budowa przyłączy wymaga zgłoszenia właściwemu organowi - z zastrzeżeniem art. 29a. Przepis art. 29a stanowi zaś, że budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust.1). Do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust.2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (ust.3). Z powyższych przepisów wynika, że wybór określonej procedury związanej z wykonaniem przyłącza jest uprawnieniem inwestora. Może to uczynić na podstawie zgłoszenia albo też bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności przed organem administracji architektoniczno – budowlanej, w trybie przepisów wskazanych w ustępie 2 art. 29 a Prawa budowlanego, tj. w przypadku przyłącza wodociągowego w oparciu o przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.), dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej miedzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia takiej umowy z osobą, której nieruchomości została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 15 ustawy wynika, że realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przedsiębiorstwo zaś jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o to, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie zaś z art. 19 rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym między innymi: szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (ust. 2 pkt 2), warunki przyłączania do sieci (ust. 2 pkt 4), techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (ust. 2 pkt 5), sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (ust. 2 pkt 6). W wydanej na podstawie powyższego upoważnienia uchwale nr [...] z dnia 30 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. [...]) Rada Gminy określiła, że dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między Spółką a odbiorcą (§ 7 ust. 1). W terminie 14 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku, przedsiębiorstwo jest zobowiązane wydać informację techniczną określającą wymagania techniczne przyłącza (§ 7 ust. 7). W rozdziale V uchwały określono warunki przyłączenia do sieci. Wskazano tam między innymi, że spółka wydaje warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości do sieci, ewentualnie zawiera umowę o przyłączenie, które to są podstawą do rozpoczęcia realizacji prac projektowych oraz budowlano - montażowych (§ 18, § 20). Zgodnie natomiast z § 22 uchwały, spółka dokonuje odbioru technicznego wykonanych przyłączy, wydając protokół końcowy, będący upoważnieniem odbiorcy do złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż zakres robót koniecznych do wykonania przyłącza określa gestor sieci wodociągowej. On również jest obowiązany do kontroli wykonanych prac. W przypadku więc budowy przyłącza wodociągowego w oparciu o tzw. warunki przyłączenia określone przez przedsiębiorstwo wodociągowe lub umowę o przyłączenie realizacja tych robót odbywa się bez ingerencji organów administracji publicznej. Inwestor nie musi wówczas uzyskać zgody organu wyrażonej w przyjęciu zgłoszenia inwestora i braku sprzeciwu. Podstawą wykonywania robót budowlanych są w takim przypadku warunki techniczne lub umowa zawarta z przedsiębiorstwem wodociągowym w oparciu o przepisy stosownej uchwały rady gminy oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W sytuacji gdy umowa o przyłączenie do sieci zawarta między inwestorem a spółką wodociągową lub wydane warunki techniczne naruszają przepisy prawa i tym samym naruszają uprawnienia osób trzecich w zakresie ich prawa własności, właściwą i jedyną drogą do usunięcia skutków tych naruszeń jest droga procesu cywilnego. O ile więc inwestor wykonując przyłącze wodociągowe niezgodnie z warunkami określonymi przez gestora sieci narusza własność właścicieli spornych działek, to podmiotom tym przysługuje roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń określone w art. 222 § 2 kodeksu cywilnego oraz inne roszczenia odszkodowawcze wynikające z przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe przyłącze było realizowane przez skarżącego w ramach uzgodnienia z gestorem sieci wodociągowej, w trybie art. 29a Prawa budowlanego. W związku z tym organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do badania w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane czy strony uzgodnień dotyczących przyłączenia do sieci, poprzedzających zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, naruszyły przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz uchwały rady gminy, a w szczególności czy inwestor był legitymowany do zawarcia umowy, posiadał tytuł prawny do nieruchomości i czy przedmiot tej umowy w istocie dotyczył budowy przyłącza, czy też innych elementów sieci. Kompetencje organów nadzoru budowlanego zostały określone w art. 83 Prawa budowlanego. Z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika natomiast, że państwo swoje obowiązki w zakresie gospodarki wodnej realizuje nie tylko przez własne organy, ale że część tych obowiązków przekazało za pośrednictwem samorządów przedsiębiorstwom wodociągowym wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze. Tym samym to przedsiębiorstwa te są uprawnione do określania zakresu niezbędnych robót budowlanych koniecznych do wykonania przyłącza stanowiącego element sieci, kontroli ich wykonania, ewentualnego wstrzymywania dostaw wody. Oczywiście przedsiębiorstwa te są zobowiązane do przestrzegania przepisów prawa. W sytuacji gdy swoim działaniem naruszają uprawnienia osób trzecich osobom tym przysługują konkretne roszczenia wynikające z przepisów prawa cywilnego. O ile więc w niniejszej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane w oparciu o warunki przyłączenia, niezależnie od tego czy roboty te pozostawały w zgodzie z przepisami prawa czy nie, nie ma podstaw do działań organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, który to przepis dotyczy usunięcia skutków samowoli budowlanej. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie dotyczącej wykonania przyłącza energetycznego (zob. wyrok z dnia 12 kwietnia 2007r., II SA/Gd 21/07, Centralna Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego mógłby jedynie w odniesieniu do przedmiotowych robót prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, o ile oczywiście stwierdziłby istnienie przesłanek do ich zastosowania. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazówki dla organów nadzoru budowlanego rozpoznających ponownie sprawę wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i powinny być przez nie zastosowane. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.