II SA/Gd 675/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zadania zakresu administracji publicznej, z dnia 15 stycznia 2016 r. ustalającą odszkodowanie w łącznej kwocie 15 048,00 zł, na rzecz A. (poprzednio: A.) z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej, ustanowionej na nieruchomościach stanowiących działki nr [..]-[.] oraz zobowiązującą Burmistrza Miasta do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie odcinka drogi gminnej — ul. S. w J.". Decyzją tą zostały objęte między innymi działki nr: [..] o pow. 9 m2, [..] o pow. 10 m2, [..] o pow. 11 m2 i [..] o pow. 6 m2, które powstały z podziału odpowiednio działek nr: [..]-[.]. W dniu 24 czerwca 2013 r. (data, w której powyższa decyzja stała się ostateczna), nieruchomości nią objęte, a niestanowiące własności Gminy Miasta, przeszły z mocy prawa na własność tej jednostki. Z ksiąg wieczystych prowadzonych dla wskazanych nieruchomości wynika, że w dniu uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem tych działek była A. S. Działy III pozostawały wolne od wpisów, natomiast w działach IV ksiąg wieczystych ujawniona została hipoteka umowna łączna kaucyjna o wartości 247 436,44 zł na rzecz A. (obecnie B.). W toku prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy A. P. sporządziła w dniu 28 października 2015 r. operat szacunków, w którym oszacowała wartość prawa własności gruntu ww. działek wraz z częściami składowymi na łączną kwotę 15 048,00 zł. Decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 15 048 zł na rzecz B. (poprzednio: A.) z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej, ustanowionej na przedmiotowych nieruchomościach oraz o zobowiązaniu Burmistrza Miasta do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), dokonał analizy operatu szacunkowego pod kątem prawidłowości zastosowania zasad wyceny działek o nr.: [.].-[..] określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 204, poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem. Wyjaśnił, że ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że do określenia wartości przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął ich stan z dnia wydania przez Starostę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. z dnia 4 kwietnia 2013 r., uwzględniając przeznaczenie tych nieruchomości przewidziane wówczas w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta J. (uchwała Rady Miasta nr XIX/142/2012 z dnia 23 kwietnia 2012r.), zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są na terenie publicznych dróg klasy dojazdowej - ul. S. Wyceny dokonano w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy na przyjętym rynku lokalnym obejmującym obszar Półwyspu dokonała analizy transakcji nieruchomościami drogowymi. Z uwagi na brak transakcji tego typu nieruchomości na przyjętym rynku lokalnym rozszerzono badany rynek o miejscowości nadmorskie powiatu [..], gdzie odnotowano 9 transakcji. Po szczegółowej analizie stwierdzono, że z uwagi na brak podobieństwa odnotowanych transakcji do nieruchomości wycenianej nie ma możliwości dokonania wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Wobec tego zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy transakcji nieruchomości o funkcji mieszkaniowo-usługowej, a więc takiej która przeważa wśród gruntów przyległych. Na podstawie analizy tego rodzaju transakcji na przyjętym rynku lokalnym (obejmującym teren Miasta) rozszerzonym o teren gminy [..] rzeczoznawca majątkowy uznała, że istnieje wystarczająca ilość transakcji niezbędnych do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Po odrzuceniu transakcji nieruchomościami nie mającymi znamion rynkowych oraz transakcji nieruchomościami o cenach skrajnych jako niereprezentatywne, rzeczoznawca majątkowy przyjęła do wyceny 23 transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Transakcje te zestawiono w formie tabelarycznej w sporządzonym operacie szacunkowym z wyeksponowaniem dat ich zbycia, położenia, powierzchni oraz ceny zbycia w przeliczeniu na 1m2 ich powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości przedmiotowych nieruchomości zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Tak sporządzony operat w ocenie starosty został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest jasny, logiczny i nie zawiera nieścisłości czy błędów bądź pomyłek oraz nie budzi też wątpliwości co do swojej rzetelności i poprawności, które pozbawiają go wartości dowodowej, a tym samym mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Organ uznał również, że nie zaistniała przesłanka do powiększenia wartości należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości stanowiących działki nr [..]-[..], albowiem nie zostały spełnione warunki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Starosta ustosunkował się do uwag skarżącej formułowanych pod adresem operatu stwierdzając, że świadczą one o subiektywnym przekonaniu strony o zbyt niskiej wartości wycenianych działki, nie zaś o wadliwości operatu. W odniesieniu do zarzutu o podzielenie działek stanowiących jedną całość na dwie części i objęcie ich dwoma różnymi operatami organ wyjaśnił, że działki, z których wydzielono działki nr [..]-[..] oraz działkę nr [..] (co do której toczy się odrębne postępowanie) sąsiadowały ze sobą bezpośrednio tworząc jedną całość i są też obciążone hipoteką łączną, co ma istotne znaczenie przy ustalaniu odszkodowania. Natomiast działka nr [..] pomimo, że znajduje się we wspólnym ogrodzeniu nie sąsiadowała bezpośrednio z ww. działkami, gdyż dzielą je jeszcze działki nr [..] oraz [..] stanowiące własność innych osób. Działka nr [..] nie ma również obciążenia w postaci hipoteki. Organ nie podzielił też zarzutów odnoszących się do braku przeprowadzenia oględzin oraz do wadliwego oszacowania części składowych nieruchomości w postaci bramy i furtki. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła A. S. zarzucając m.in. zaniżenie wartości odszkodowania, uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, w tym nieprawidłowości operatu szacunkowego oraz przekazanie odszkodowania w całości na rzecz banku, pomimo tego że odszkodowanie to pokrywa również części składowe nieruchomości, takie jak zadrzewienia, których wartość nie zabezpieczała hipotecznie wierzytelności. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał do akt niniejszej sprawy dokumenty dotyczące przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego do operatu szacunkowego z dnia 28 października 2015 r., a następnie decyzją z dnia 29 września 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda zaakceptował, w świetle art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, przyznanie odszkodowania wierzycielowi hipotecznemu z tytułu hipoteki umownej. Organ odwoławczy zaakceptował również sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który jego zdaniem spełnia wszystkie wymogi obowiązujących przepisów. Organ podkreślił, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr XIX/142/2012 Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2012 r., poz. 2373), zgodnie z którym przedmiotowe działki, w dniu wydania decyzji zezwalającej na inwestycję, częściowo położone były na terenie "publicznych dróg klasy dojazdowej (jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 26.KDD)" oraz częściowo na terenie "publicznych dróg klasy dojazdowej (jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 27.KDD)", co potwierdza treść operatu i zaświadczenie Burmistrza Miasta z dnia 28 czerwca 2016 r. Oceniając operat szacunkowy sporządzony w sprawie wojewoda uznał, że jest on prawidłowy. Wskazał, że rzeczoznawca ustaliła wartość 1 m2 prawa własności działek o nr.: [..]-[..] na 332,37 zł/m2. W związku z powyższym wartość prawa własności przedmiotowych nieruchomości po zaokrągleniu wyniosła 13 557 zł. Ponadto rzeczoznawca oszacowała wartość składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości, w postaci cokołu betonowego z fundamentem, placu z kostki brukowej oraz bramy i furtki z prętów stalowych na łączną kwotę 1 400 zł, a także składników roślinnych, w postaci trawnika (pow. 2,75 m2) na kwotę 91 zł. Łączna wartość przedmiotowych nieruchomości została oszacowana na kwotę 15 048 zł. Określenie wartości składników budowlanych ustalono podejściem kosztowym, metodą odtworzeniową, techniką elementów scalonych. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu przyjęto kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych (§ 21 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny). W technice elementów scalonych koszty odtworzenia albo koszty zastąpienia określa się na podstawie ilości scalonych elementów robót oraz cen scalonych elementów tych robót" (§ 23 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny). Z kolei wartość składników roślinnych oszacowano przy wykorzystaniu skryptu "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" Krzysztofa Zmarlickiego. Wojewoda podkreślił również, że rzeczoznawca w pismach z dnia 10 grudnia 2015 r. oraz 16 sierpnia 2016 r. odniosła się do wszystkich zarzutów dotyczących operatu szacunkowego zgłoszonych przez A. S. Wyjaśnienia te organ uznał za spójne i logiczne, a w konsekwencji stwierdził, że nie ma podstaw, aby ustalenia rzeczoznawcy kwestionować, tym bardziej, że strona odwołująca się nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Odnośnie zarzutów co do braku przeprowadzenia oględzin na nieruchomości przez rzeczoznawcę wyjaśniono, że oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego na wycenianej nieruchomości nie miały charakteru dowodu w sprawie administracyjnej, ale były jedynie czynnością poprzedzającą sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie administracyjnej jest wyłącznie operat szacunkowy, do którego strona postępowania może się odnieść po jego sporządzeniu. Odnosząc się do zarzutów w zakresie błędnego szacowania rzeczoznawca w piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. wyjaśniła, że obejrzenie wycenianej nieruchomości i policzenie składników było możliwe bez wejścia na teren ogrodzony. Wskazała także, że przy określaniu wartości nakładów rzeczoznawca nie uwzględnia nakładów, jakie właściciel będzie ponosił w przyszłości, ale jedynie ustala wartość istniejących składników na nieruchomości wycenianej, pomniejszonych dodatkowo o stopień zużycia. Rzeczoznawca wyjaśniła, że nie wyceniła bramy wjazdowej, o co wnosiła A. S., ponieważ nie znajdowała się ona na działkach będących przedmiotem zlecenia. Wycenione zostały tylko składniki trwale związane z gruntem znajdujące się na działkach nr [..]-[..] (bez składników znajdujących się na działkach [..] i [.] nie będących przedmiotem wyceny). Organ odwoławczy uznał, że operat został sporządzony prawidłowo w zgodzie z obowiązującymi przepisami, czego nie podważyły subiektywne twierdzenia strony niepoparte żadnymi dodatkowymi dowodami. Wojewoda podkreślił, ze skarżąca mogła skorzystać z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dla potwierdzenia przydatności operatu dla wyceny nieruchomości, czego nie uczyniła. W odniesieniu do kwestii powiększenia kwoty odszkodowania o 5% zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wojewoda uznał, ze nie zostały spełnione warunki określone w tym przepisem, aby kwotę ustalonego odszkodowania powiększyć o 5%. Decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie przedmiotowych działek biegł od dnia zawiadomienia stron o wydaniu przedmiotowej decyzji, tj. od dnia 29 kwietnia 2013 r. Burmistrz Miasta w piśmie z dnia 17 grudnia 2015 r. wskazał, że działki te nie zostały wydane w ustawowym terminie oraz że prace rozpoczęto w dniu 4 listopada 2014 r., czemu odpowiada pierwszy wpis w dzienniku budowy. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko, że uprawnionej stronie nie należy się odszkodowanie powiększone o 5% wartości nieruchomości, z tytułu wydania w terminie wskazanych działek, bowiem termin ten minął 30 maja 2013 r. W skardze na powyższą decyzję A. S. zarzuciła przyjęcie za podstawę rozstrzygnięć operat szacunkowy, który zawiera wiele błędów, niejasności, bezpodstawnych wyliczeń i z tego powodu nie może stanowić dowodu w sprawie. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca nie kwestionując metody i techniki zastosowanej przy sporządzaniu operatu zarzuca jego sporządzenie na podstawie nieprawdziwego stanu faktycznego, bez dokumentacji. Zarzuca ponownie brak zawiadomienia jej o oględzinach działki przez rzeczoznawcę, dowolne ustalenia składników gruntu, nieprawidłowe ustalenie nasadzeń, dokonanie wyceny nasadzeń, drzew i zieleni nie na podstawie obowiązującej ustawy, niedokonanie wyceny spadku wartości całej nieruchomości oraz brak uwzględnienia transakcji drogowych z terenu Gminy. Skarżąca wskazała, że przed obowiązującą zmianą planu teren działki przeznaczony był pod zabudowę mieszkalną i jako taki powinien być wyceniany. Biegła powinna była przyjąć do wyceny transakcje nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej, które stanowią tereny przyległe do działki wycenianej. Nadużyciem było porównywanie transakcji z powiatu [..]. Według skarżącej biegła powinna przyjąć tylko ceny w transakcjach z Półwyspu, gdzie ceny nieruchomości są kilkakrotnie wyższe niż w okolicach P. Podkreśliła, że biegła nie była na nieruchomości podczas oględzin, wobec czego nie mogła poczynić wiarygodnych ustaleń, np. w zakresie nakładów. Nie uwzględniła przy tym takich okoliczności, jak ta, że wskutek przejęcia działki istniejący mur oporowy trzeba będzie rozebrać i postawić nowy, że chodni z kostki brukowej również będzie podlegał przeniesieniu w inne miejsce. Według skarżącej przedstawiła ona dowody, które świadczą o nierzetelności i nieprzydatności dowodowej sporządzonego operatu, a brak przedłożenia kontroperatu wynika m.in. z faktu, że nie jest w stanie pokryć kosztów takiej opinii. W odniesieniu do kwestii powiększenia wysokości odszkodowania o 5% skarżąca zaprzeczyła jakoby nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, gdyż nigdy nie została wezwana do wydania działek i nie wyznaczono jej do tego terminu. W skardze zawarto wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie nowego operatu szacunkowego sporządzonego prawidłowo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2017 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę wnosząc po uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na uchybienia proceduralne, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Według Prokuratora Okręgowego organy orzekające w sprawie zaniechały weryfikacji operatu w kontekście zarzutów zgłaszanych przez skarżącą odnośnie wadliwych ustaleń poczynionych bez wejścia fizycznego na wyceniane nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia wysokości odszkodowania. Ustalenia dokonane zza ogrodzenia działek w trakcie oględzin nie mogły dostarczyć wiarygodnego materiału w zakresie istniejących na działkach elementów składowych gruntu przynależnych do poszczególnych działek, albowiem do poczynienia takich ustaleń konieczne było dokładne ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami i przyporządkowania określonych części składowych do właściwej działki. Takie ustalenia mogły być dopiero punktem wyjścia do wyceny. Wyceniane działki bowiem stanowiły jedną nieruchomość ogrodzoną jednym ogrodzeniem stanowiącą funkcjonalną całość, co zmieniło się za przyczyną decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ocenia legalność działalności organów administracji publicznej orzekających w sprawie. Kontrolując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewody sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zgodna z prawem, przez co zaistniała konieczność jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Poddana kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 29 września 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 15 stycznia 2016 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia na własność gminy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, działek o nr.: [..]-[..] o opisanej wyżej powierzchni, położonych w J., stanowiących własność A. S., będąca konsekwencją decyzji Starosty z dnia 4 kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi gminnej – ul. S. w J. Wartość odszkodowania za nieruchomość wraz z częściami składowymi ustalono na kwotę 15 048,00 zł, na rzecz B. z tytułu hipoteki umownej łącznej, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. w dniu 28 października 2015 r. Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 2031), zwanej dalej specustawą drogową oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n. W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej zwanym rozporządzeniem. Istota sprawy wymaga zauważenia, że na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tak więc w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy. Niewątpliwie do organu administracji właściwego w przedmiocie ustalenia odszkodowania należy ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie i w jakiej wysokości. Operat szacunkowy stanowi zaś opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Powinien zatem zostać sporządzony w trybie i na zasadach określonych w u.g.n. oraz spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością. Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak przyjmuje się w orzecznictwie ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny j.w.). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określa § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości winien zatem uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. W sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy wywłaszczone (przejęte z mocy prawa) działki o nr.: [..]-[..] już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskały przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem działki stanowiące przedmiot wyceny dla celów odszkodowania miały, jak prawidłowo ustaliły organy, w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta J. (uchwała Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr XIX/142/2012) w części przeznaczenie komunikacyjne pod drogę publiczną dojazdową. Z regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia wynika, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, jeśli organ dysponuje wystarczającymi danymi odnoszącymi się do tego typu transakcji, które umożliwiają dokonanie wyceny. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji dotyczący nieruchomości drogowych oraz opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą ustalenia odszkodowania w kontrolowanej sprawie był operat szacunkowy z dnia 28 października 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. P., który organ wojewódzki ocenił po części prawidłowo i w sposób nie budzący zastrzeżeń sądu. Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Jak wynika z przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu założeń wskazanych w tym przepisie. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne. Determinuje to obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, dostępny w CBOSA). Zgodnie z przepisami rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Takie też podejście, porównawcze, z zastosowaniem wskaźników korygujących oraz normy § 36 ust. 4 rozporządzenia zastosowała w niniejszej sprawie rzeczoznawca przy wycenie przedmiotowych działek, poprzedzając ten wybór analizą rynku lokalnego (obejmującego powiat [..]), który wprawdzie ujawnił dostateczną liczbę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe (poza miejscowością J.), jednakże według biegłej nie były one reprezentatywne. Wobec braku dowodu przeciwnego należało zatem zaaprobować w tym zakresie operat, co trafnie też ocenił organ, że w takim przypadku wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Za prawidłowe należało uznać zatem przyjęcie do porównania dla potrzeb wyceny przedmiotowych działek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, skoro taka według ustaleń przywołanego planu miejscowego przeważa wśród gruntów przyległych. Prawidłowo bowiem ustalił organ, że działki przed podziałem, o nr. [..]-[.], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położone była częściowo na terenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, co dodatkowo uzasadniało przyjęcie do porównania, przy braku odpowiednich nieruchomości drogowych, nieruchomości o takim przeznaczeniu, jakie obowiązywało przeważająco na terenie przyległym. Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Sąd nie kwestionuje przyjęcia dla utworzonego zbioru 23 nieruchomości porównywanych działek z rynku lokalnego (powiatu [..]), położonych nad morzem, ale nie ograniczonych do Półwyspu i miejscowości J. jak chciałaby skarżąca. Skoro bowiem nie było odpowiednich transakcji na tak ograniczonej części rynku lokalnego, zasadnie rzeczoznawca uwzględnił 23 transakcje z powiatu [..], również położone nad morzem. Twierdzenia skarżącej o oczywiście większej wartości działek na Półwyspie są jedynie gołosłownym twierdzeniem, niepopartym dowodem, który miałby wagę operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności nie są tu reprezentatywne wydruki internetowe zawierające ceny wywoławcze przy sprzedaży nieruchomości, bo nie mogą one stanowić bazy danych dla ustalenia cen transakcyjnych. W tej sytuacji skargi zarzuty w tym zakresie są jedynie wyrazem subiektywnej oceny operatu szacunkowego, nie popartej żadnymi konkretnym dowodem w postaci określonych danych i wyliczeń dokonanych przez innego rzeczoznawcę, które obalałyby twierdzenie o prawidłowości doboru nieruchomości podobnych i zastosowanych przy wycenie metod i technik szacowania. Należało jednak, i tu sąd zauważa wadliwość zaskarżonej decyzji w świetle obowiązków wynikających z przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dogłębniej zweryfikować prawidłowość wyceny znajdujących się na działkach w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej części składowych nieruchomości, w postaci składników budowlanych – cokołu betonowego z fundamentem, placu z kostki brukowej oraz bramy i furtki z prętów stalowych na działce nr [..] (wycenionych na kwotę 1 400,00 zł) i składników roślinnych również wyłącznie na działce nr [..] – trawnika o pow. 2,75 m2 (wycenionego na kwotę 91,00 zł). W tym bowiem zakresie już w toku postępowania administracyjnego ujawnił się spór między skarżącą a organami wskutek ustalenia stanu rzeczywistego na działkach, kwestionowanego przez stronę co do wielkości nasadzeń oraz istniejących składników budowlanych, w szczególności co do wartości furtki posiadającej jak twierdzi skarżącą zamek automatyczny. Organ drugiej instancji, co jest kluczowe, przyjął bezkrytycznie w ślad za wyjaśnieniem biegłej, że nie było bezwzględnej konieczności oględzin przedmiotowych działek w celu ustalenia wartości ich składników budowlanych i wartości składników roślinnych, możliwe to było bez wejścia na teren ogrodzony. O ile zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że co do zasady oględziny nieruchomości przeprowadzane przez rzeczoznawcę w celu ustalenia jej wartości nie wymagają udziału stron, nie są bowiem dowodem w rozumieniu k.p.a., bo takim dowodem jest wyłącznie operat szacunkowy, to jednak zdaniem sądu wobec zakresu sporu wymagało głębszej weryfikacji i wyjaśnienia na jakiej podstawie możliwe było dokładne określenie w szczególności powierzchni zajętej przez trawnik, jak też wymienionych składników budowlanych na działce nr [..], bez wejścia na przedmiotową nieruchomość (stanowiącą za ogrodzeniem jedna całość obejmującą kilka działek). Organ nie odniósł się przy tym do wartości dowodowej dokumentu złożonego przez stronę dotyczącego ilości nasadzeń na części działki nr [..] (w aktach administracyjnych drugiej instancji) przede wszystkim pod kątem oceny, czy może on skutecznie podważyć ustalenia biegłego dla wycenianych w tej sprawie działek. Ponieważ organ drugiej instancji pominął w swojej decyzji ocenę tego dowodu, przedwczesna byłaby ocena dokonana przez sąd. Jednocześnie należy podkreślić, że tam, gdzie kwestia sporna dotyczy wiadomości specjalnych, które posiada biegły, to o ile nie zostanie przedstawiony kontroperat lub ocena operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.), samo kwestionowanie przez stronę prawidłowości sporządzonego operatu jest jedynie gołosłownym i niepotwierdzonym dowodowo stanowiskiem. Tam jednak, gdzie spór wymyka się ocenie pod kątem posiadania wiadomości specjalnych, gdyż dotyczy ustaleń faktycznych dokonywanych przez rzeczoznawcę w celu prawidłowego określenia wartości, w tym przypadku składników majątkowych położonych na nieruchomości, taka kwestia musi być jednoznacznie wyjaśniona przede wszystkim przez biegłego, a następnie oceniona przez organ w ramach postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem jego zasad. Ponieważ w tym przypadku kwestią sporną, akcentowaną również przez uczestniczącego w postępowaniu Prokuratora Okręgowego, pozostaje możliwość precyzyjnego określenia przede wszystkim wielkości działki przyjętej dla ustalenia ilości i wielkości powierzchni nasadzeń oraz składników budowlanych pytanie jest takie, na ile możliwe bez wejścia na nieruchomość było dokładne określenie tych wielkości i przy zastosowaniu jakich instrumentów. Bez wyjaśnienia tej kwestii przez rzeczoznawcę oraz wyczerpującego wyjaśnienia przez organ nie jest możliwa ani ocena prawidłowości sporządzonego operatu, jak twierdzi wojewoda, ani też przyjęcie jego oczywistej wadliwości, jak twierdzi strona i Prokurator Okręgowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd uznaje je za nietrafne. Zgodnie z wymogami u.g.n. oraz zasadami rozporządzania do wyceny części składowych nieruchomości w postaci szeroko pojętych elementów budowlanych rzeczoznawca zastosował podejście kosztowe, metodą odtworzeniową, techniką elementów scalonych (§ 21 ust. 2 i 23 ust. 3 rozporządzenia), ponieważ umożliwia ona wycenę części składowych gruntu poprzez koszt ich odtworzenia. Wybrana dla celów wyceny w niniejszej sprawie metoda kosztów odtworzenia polega na określeniu kosztów odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów. Przy jej zastosowaniu należy posłużyć się parametrami innego obiektu mającego taką samą konstrukcję, wzniesionego w tej samej technologii i z takich samych materiałów, ażeby określić koszt zbudowania repliki obiektów będących przedmiotem wyceny. Do takich kosztów nie można zaliczyć oczekiwanych przez skarżącą kosztów przeniesienia i montażu części budowlanych składowych, ponieważ przepisy rozporządzenia tego nie przewidują. Nietrafny jest także zarzut dotyczący braku powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości z tytułu wydania działki nr [..] w terminie określonym w art. 18 ust. 1c pkt 1 specustawy drogowej. Jak prawidłowo ustalił wojewoda, termin wydania przedmiotowej działki biegł dla skarżącej od dnia zawiadomienia stron o wydaniu decyzji starosty, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, z dnia 4 kwietnia 2013 r., co miało miejsce w dniu 29 kwietnia 2013 r. Zatem wydanie nieruchomości powinno nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co niewątpliwie nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Przeciwnie, jak wynika z akt sprawy (zob. fotokopię pisma A. S. z dnia 24 listopada 2015 r. skierowanego do starostwa powiatowego w P. w aktach administracyjnych drugiej instancji) skarżąca mimo zobowiązania do wskazania terminu wydania wywłaszczonej nieruchomości oświadczyła, że nie może jej wydać, kwestionując przy tym dokonaną w sprawie ustalenia odszkodowania wycenę. Treść pisma potwierdza zatem stanowisko zajęte przez organ, uzasadnione prawidłowo w zaskarżonej decyzji. Nietrafne są też zarzuty zmierzające do podważenia prawidłowości sporządzonego operatu w części dotyczącej wyceny składników roślinnych z odwołaniem się do aktualnych przepisów ustawy o ochronie przyrody, nie mają one bowiem zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje przy tym metodologię zastosowaną przez rzeczoznawcę określenia wartości nasadzeń na podstawie wzoru z poradnika Krzysztofa Zmarzlickiego "Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich" PFSRM Warszawa 2012. Zwrócić też trzeba przy tym uwagę, odnosząc się poniekąd do wyceny tych składników przedstawionej przez stronę, że żadne przepisy nie przewidują by koszt pielęgnacji roślin (w tym przypadku trawnika) mógł stanowić osobny składnik odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wycenie bowiem podlega wartość nasadzeń przy przyjęciu, że koszt ich pielęgnacji jest zawarty w samej wycenie. Gdyby rośliny nie były właściwie pielęgnowane, to ich wartość w momencie wyceny byłaby niska, albo nasadzenia te praktycznie nie przedstawiałyby już żadnej wartości ze względu na ich zły stan. Jak też zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 374/12 (dostępny w CBOSA) przywołując treść art. 128 u.g.n., a co sąd orzekający w pełni podziela, wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Odszkodowanie zatem uregulowane w tym przepisie nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej wskutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczonego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości obejmuje też utracone korzyści, koszty przeprowadzki (podnoszone w niniejszej sprawie koszty przeniesienia składników budowlanych) i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. W konsekwencji, zdaniem sądu, żądanie skarżącej pokrycia pełnych szkód wywłaszczenia nie jest zasadne i pozostaje w sprzeczności z ustaleniem odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej (art. 18) oraz przepisów u.g.n. Nietrafne są również zarzuty skarżącej podnoszone w postępowaniu administracyjnym zmierzające do kwestionowania konieczności sporządzenia dwóch operatów i prowadzenia odrębnie spraw odszkodowania dotyczących wydzielonej działki nr [..] oraz działek powstałych po podziale o nr. [..]-[..]. Wyjaśnienia organu pierwszej instancji zaaprobowane w zaskarżonej decyzji są przekonywujące i opierają się na swoistej odrębności tych działek (mimo pozostawania we wspólnym ogrodzeniu), z uwagi na to, że działka nr [..] (sprawa pod sygn. akt II SA/Gd 674/16) nie jest obciążona hipoteką łączną w przeciwieństwie do działek objętych niniejszym postępowaniem, jak również są one przedzielone działkami o nr. [.]. i [..] stanowiącymi własność osób trzecich. Argumenty strony w tym zakresie nie mają zresztą w tej sprawie istotnego znaczenia i pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Reasumując, jednak mimo częściowej bezzasadności skargi zaskarżona decyzja Wojewody podjęta została przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zdaniem sądu nie były wystarczające wyjaśnienia rzeczoznawcy odnośnie braku konieczności oględzin na nieruchomości, a nadto organ administracji stwierdzeniem takim nie był związany z tego powodu, że biegły nie przeprowadza dowodu z oględzin w rozumieniu k.p.a. Sprawą otwartą w związku z powyższym pozostaje stanowisko Prokuratora Okręgowego co do tego, że poza oględzinami konieczne było ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami w celu przyporządkowania określonych składników do właściwej działki, ponieważ bez wyjaśnienia sposobu i metody zastosowanej przez biegłego dla ustalenia tej spornej kwestii taka konieczność na etapie postępowania sądowego nie może zostać przesądzona. Obowiązkiem organu będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego w przedstawionym zakresie. Z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. dalsze procedowanie z wykorzystaniem przedmiotowego operatu możliwe będzie jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.