II SA/Gd 676/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. D. na uchwałę Rady Gminy Przywidz z dnia 20 grudnia 2023 r. nr LI/446/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. L. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Przywidz w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżona uchwała nr LI/446/2023 Rady Gminy Przywidz z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pomlewo VIII w rejonie ulic Jodłowej i Łąkowej, dla fragmentu obrębu geodezyjnego Pomlewo, Gmina Przywidz została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w 2024 r., pod poz. 452 (dalej: jako zaskarżona uchwała lub plan miejscowy). Skarżący zarzucił ww. uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 1 ust. 2-4 oraz art. 15 u.p.z.p. poprzez wykroczenie poza granice władztwa planistycznego przysługującego gminie i nieuwzględnienie w przepisach planu: a) wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad ochrony środowiska i przyrody oraz zrównoważonego rozwoju, b) potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej oraz potrzeby zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności, c) potrzeby zapewniania rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów; 2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność zaskarżonej uchwały z uchwałą nr XXXII/253/2018 z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przywidz; 3) art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. poprzez brak ustalenia w planie zasad kształtowania krajobrazu; 4) art. 17 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przygotowanie błędnej prognozy oddziaływania na środowisko, w której nie uwzględniono wymaganych ustawowo elementów oddziaływania na środowisko; 5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie przez Radę Gminy podczas głosowań na sesji z 20 grudnia 2023 r. w zakresie rozpatrzenia uwag do planu; 6) art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez niezastosowanie art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1 a oraz 17 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. w sytuacji gdy nie wystąpiono o wszystkie opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie ustawy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazał, że jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym planem odczuje negatywne skutki naruszenia ładu przestrzennego i konstytucyjnego prawa do zrównoważonego rozwoju. Skarżący wskazał także na orzecznictwo NSA wskazujące, że mimo położenia nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego planem, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Skarżący podkreślił, że zaskarżony plan miejscowy przewiduje intensywną zabudowę w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, co narazi go na nowe immisje, nawet potencjalnie w przyszłości, co z kolei narusza interes skarżącego wywodzący się z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Skarżący wskazał, że plan przewiduje znaczne zagęszczenie przyszłej zabudowy mieszkaniowej na obszarze objętym planem, bez uwzględnienia wymagań w zakresie ochrony ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju i potrzeb rozwoju infrastruktury technicznej, wbrew przepisom Studium. Plan przy tym nie realizuje zasad wynikających z ustawy o planowaniu przestrzennym. W efekcie na obszarze objętym planem kilkudziesięciu działek budowlanych powstanie w przyszłości około 30 budynków mieszkalnych, w tym o charakterze bliźniaczym w sytuacji, gdy w sąsiedztwie dominuje zabudowa rozproszona jednorodzinna wolnostojąca. Jednocześnie tym rozwiązaniom towarzyszy słaba infrastruktura drogowa i techniczna, czego plan nie analizuje. Skarżący wskazał, że w Studium wskazuje się na niedostatki infrastruktury drogowej w gminie oraz brak małej architektury i ogólny brak zieleni. Plan pomija te problemy, podobnie jak skutki rozbudowy zabudowy mieszkaniowej o charakterze wielkiej "sypialni" i monofunkcyjność zabudowy, która generuje skalę dojazdów do pracy do Trójmiasta na nieadekwatną do jakości dróg skalę. Skarżący zakwestionował także analizę oddziaływania na środowisko, z której wynika, że zwiększenie intensywności zabudowy będzie sprzyjać jej uporządkowaniu i zmniejszeniu emisji zanieczyszczeń do środowiska. Jego zdaniem jest odwrotnie. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak wykazania przez skarżącego indywidualnego interesu prawnego, ewentualnie jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Zdaniem organu gminy, okoliczności podniesione w skardze świadczą o interesie faktycznym skarżącego i subiektywnym jego przekonaniu o sprzeczności planu z prawem i zasadami ogólnymi. Żadna z tych okoliczności nie kreuje legitymacji skargowej ściśle powiązanej z istnieniem indywidualnego interesu prawnego, którego naruszenie należy wykazać. Jednocześnie wskazano, że ze względu na dobre stosunki sąsiedzkie i unikanie konfliktów w przyszłości nie należy faworyzować i dopuszczać możliwość zabudowy dla skarżącego, ograniczając takie prawo właścicielom gruntów sąsiednich. Organ zakwestionował też stanowisko skarżącego o złym skomunikowaniu terenów objętych planem, wskazując że jest to obszar położony w centrum miejscowości Pomlewo, dobrze skomunikowany, zaopatrzony w infrastrukturę techniczną z utwardzonymi drogami, dostępem do publicznego transportu zbiorowego (także nisko emisyjnego) w zakresie dostępności pieszej, szkoły podstawowej i usług. Taki teren właśnie, w ocenie organu, skoncentrowany wokół już istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zasługuje na przeznaczenie ustalone w planie, tj. MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w miejsce dotychczasowego przeznaczenia rolnego. W odpowiedzi na wezwanie sędziego sprawozdawcy o wskazanie nieruchomości, z której tytułem wiąże swój interes prawny, skarżący uzupełnił, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w P., ul. G. [..]. Wyjaśnił, że działka ta graniczy z obszarem objętym planem. Do pisma skarżący załączył załącznik graficzny. Na rozprawie 12 lutego 2025 r. skarżący doprecyzował, że jest właścicielem działki nr [..], a nie [..]. Wskazał, że w jego ocenie naruszenie interesu prawnego należy rozumieć szerzej niż tylko ograniczenie jego prawa własności, lecz również w ten sposób, że jako mieszkaniec gminy ma prawo żyć w otoczeniu, w którym panują zasady zrównoważonego rozwoju i szanowane są zasady i przepisy gwarantujące komfort życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, jest zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, mających oparcie w konkretnych przepisach prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Do jej wniesienia nie legitymuje zatem sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt prawny, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście, a nie potencjalnie naruszać istniejący interes prawny skarżącego, prowadząc do ograniczenia jego uprawnień, a nie tylko pogorszenia jego sytuacji faktycznej. Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Oznacza to, że dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień, wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2896/23). Podobnie, nie podlegają ochronie interesy faktyczne oparte o subiektywne przekonanie o pogorszeniu istniejącego dotychczas układu stosunków przestrzennych. Z treści skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego we wprowadzeniu przez zaskarżoną uchwałę zupełnie odmiennych od dotychczas obowiązujących zasad zagospodarowania przestrzennego, sprowadzających się na zmianie przeznaczenia terenów dotychczas rolnych na mieszkaniowe. Ich wprowadzenie wiąże się, zdaniem skarżącego, ze znacznie zwiększoną intensywnością zabudowy, co ma zaburzać ład przestrzenny w okolicy i naruszać prawa właścicieli już zagospodarowanych nieruchomości. Związany z tym wzrost uciążliwości ruchu drogowego ma negatywnie wpływać na sposób korzystania z jego nieruchomości, ale przede wszystkim powodować naruszenie ładu przestrzennego. Skarżący podkreślił, że dotychczas jego nieruchomość otoczona była rzadką, rozlaną zabudową, którą wprowadzony plan z istoty swej zmienia, doprowadzając do znaczącej intensyfikacji. Zdaniem skarżącego dopuszczenie w skarżonej uchwale budowy budynków bliźniaczych wkracza w uzasadnione interesy i prawa jego jako właściciela już zagospodarowanych nieruchomości. Zdaniem skarżącego skarżony plan godzi w jego interes oparty na art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, gdyż w związku z intensyfikacją zabudowy dojdzie do zwiększenia immisji. Odnosząc powyższe stwierdzenia do sytuacji skarżącego wskazać należy, że jest on właścicielem działki nr [..], co doprecyzował na rozprawie. Działka ta nie jest objęta przepisami zaskarżonej uchwały, niewątpliwie jednak faktycznie graniczy z terenem objętym planem. Rację ma przy tym skarżący, że sam fakt położenia jego nieruchomości poza granicami skarżonego planu, lecz w bezpośrednim sąsiedztwie terenu nim objętego, nie pozabawia go in genere legitymacji skargowej. Nie czyni jednak pozbawionym wagi obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego. Z akt i stanowiska organu gminy wynika, że stanowiąca własność skarżącego działka nr [..] objęta jest postanowieniami innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym jest ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (024.MN). Oznacza to, że jej przeznaczenie jest całkowicie zbieżne z przeznaczeniem działek sąsiednich (1.MN), objętych zaskarżonym planem, które skarżący kwestionuje jako prowadzące do zwiększenia intensywności zabudowy. Skarżący nie wskazał, które konkretnie postanowienia planu naruszają jego interes prawny, ani z jakimi konkretnie przepisami pozostaje w sprzeczności zabudowa jednorodzinna (bliźniacza) skoro on sam posiada już nieruchomość zabudowaną zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w skarżonym planie. Sąd zauważa przy tym, że w obowiązującym prawie nie ma przepisów, które chroniłby oczekiwania właścicieli nieruchomości odnośnie do sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, do których nie mają oni tytułu prawnego. Twierdzenia o negatywnych skutkach bardziej intensywnej zabudowy, poprzez zwiększoną emisję zanieczyszczeń, czy zwiększony ruch samochodowy mają charakter przewidywań. Ponadto, przewidywania te mają charakter przyszłościowy, a zatem nie można mówić w tej sytuacji o bezpośrednim i realnym naruszeniu interesu prawnego. Na naruszenie interesu prawnego nie wskazują także twierdzenia o tym, że intensywna zabudowa spowoduje zwiększenie immisji, co stanowić może realne zagrożenie dla stanu środowiska naturalnego. Jak była już o tym mowa skarżący nie może kwestionować rozwiązań planistycznych w imieniu ogółu mieszkańców, czy opierać naruszenia ich interesu prawnego na tym, że treść planu może powodować w przyszłości szkodliwe oddziaływania na mieszkańców terenu. Podkreślić też należy, że skarżący nie kwestionuje obowiązujących ustaleń planistycznych w stosunku do swojej działki, której przeznaczenie – jak wskazano powyżej – jest zbieżne z kwestionowanym w zaskarżonej uchwale. W rezultacie skarżący kwestionuje ustalone przeznaczenie nieruchomości sąsiednich, tożsame z przeznaczeniem jego własnej nieruchomości. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji trudno dopatrzeć się rzeczywistego, negatywnego wpływu decyzji Rady Gminy o tożsamym przeznaczeniu nieruchomości sąsiednich na prawo własności skarżącego. Sąd w pełni podziela stanowisko Rady Gminy, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić tylko z tego, że w planie miejscowym przyjęto rozwiązania planistyczne inne niż oczekiwania skarżącego, a sprowadzające się do utrzymania dotychczasowych stosunków na terenach sąsiednich. Sam fakt posiadania prawa własności nie przesądza o wykazaniu naruszenia ich interesu prawnego. Sama zmiana planu miejscowego nie oznacza też zaburzenia ładu przestrzennego. Gmina ma bowiem prawo, by w granicach określonych przez ustawy zmieniać swoją koncepcję ładu przestrzennego i przyjmować inne zasady zagospodarowania i zabudowy terenu niż dotychczas obowiązujące. Nie zawsze prowadzi to do naruszenia prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich. W szczególności zaś, w ocenie Sądu, tak nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie Rada Gminy ujednoliciła przeznaczenie wszystkich nieruchomości, przeznaczając je na tereny mieszkaniowe jednorodzinne. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącego, że zmiana przeznaczenia z rolnego na mieszkaniowe jednorodzinne z istoty swej prowadzi do intensyfikacji zabudowy. Co więcej, bardzo często zabudowa rolnicza pozostaje w kolizji z mieszkaniową, prowadząc do konfliktów sąsiedzkich, np. związanych z prowadzoną produkcją zwierzęcą, mogącą wiązać się z odorami. Podsumowując powyższe, Sąd uznał, że powołane w skardze okoliczności nie świadczą o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji strony skarżącej. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała ogranicza w jakikolwiek sposób jego prawo własności, nie wskazał także na żadne ograniczenia w korzystaniu z jego praw w związku z podjętą uchwałą. Wskazane przez niego okoliczności mają charakter czysto potencjalny i teoretyczny i sprowadzają się do ekspektatywy, by tereny sąsiednie nie zmieniały dotychczasowego przeznaczenia na takie, które nadano już uprzednio nieruchomości skarżącego. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.