II SA/Gd 678/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia programu gospodarki odpadami oddala skargę. Postanowieniem z 6 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z 2 lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty z 12 maja 2010 r., zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez "A" sp. z o.o. na terenie zakładu w K. przy ul. K. 33 w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. J. 11 stycznia 2012 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 12 maja 2010 r. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez "A" sp. z o.o. na terenie zakładu w K. przy ul. K. 33 w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Kolegium rozpoznając ten wniosek ustaliło, że sprawa stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Starosty była już wcześniej rozpatrywana przez Kolegium, które decyzją z 16 września 2010 r. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Starosty z 12 maja 2010 r., a następnie decyzją z 9 listopada 2010 r. decyzję tę utrzymało w mocy. Wskutek skargi B. J. na decyzję Kolegium z 9 listopada 2010 r. sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 59/11 z dnia 6 kwietnia 2011 r. oddalił skargę. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni nie wskazała żadnych okoliczności stwarzających możliwość ponownego rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Ponowne rozpoznanie tej samej sprawy w świetle art. 61a k.p.a. nie było zatem możliwe. Możliwość ponownego rozstrzygania sprawy, w której zapadła wcześniej ostateczna decyzja, wyklucza też przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Z tego względu Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 lipca odmówiło wszczęcia takiego postępowania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy B. J. występująca jednocześnie jako osoba fizyczna i jako Prezes Fundacji [...] powołała się na rzekome powiązania korupcyjne Prezesa i pozostałych członków Kolegium Odwoławczego z firmami, prowadzącymi działalność gospodarczą w K. ze szkodą dla zabytkowego pałacu i parku, którego jest właścicielem. Te powiązania pozwalają firmom działającym w K. na bezprawne uzyskiwanie zleceń od jednostek sektora finansów publicznych w postępowaniach przetargowych, od których z mocy prawa polskiego i unijnego byłyby wyłączone, gdyby decyzje umożliwiające ich działalność zostały unieważnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę wskazało, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sformułowane zostały lakonicznie, gdyż intencją B. J. jest kwestionowanie legalności całej sfery działalności podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w obrębie K. w zakresie produkcji i przetwórstwa kruszywa, gromadzenia odpadów pobudowlanych celem ich dalszego przetwarzania do budowy dróg oraz wytwarzania mas bitumicznych również do budowy dróg. Zarzuty dotyczą zarówno działalności organów samorządowych, Wójta Gminy i Starosty, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuty dotyczą również działań Wojewody i Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także Inspektoratu Ochrony Środowiska. Twierdzenia o rzekomych powiązaniach korupcyjnych Prezesa i członków Kolegium są całkowicie nieprawdziwe, a ich celem, jak można przypuszczać, jest próba uniknięcia odpowiedzialności za systematycznie pogarszający się stan wpisanego na listę zabytków pałacu w K., którego B. J. jest właścicielem od długiego czasu i go nie remontuje. Rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławczego w większości spraw są dla B. J. niekorzystne, ale wynika to nie z tendencyjnego, niezgodnego z prawem działania tego organu, a z braku podstaw prawnych do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Tezę tę potwierdza szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, oddalających skargi na wydawane przez Kolegium w wyniku rozpatrzenia wniosków B. J. decyzje, w tym także wyrok wskazany w zaskarżonym postanowieniu. W związku z wnioskiem o wyłączenie Kolegium od rozpatrywania wnoszonych przez B. J. spraw i powierzenie ich innemu Kolegium, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w tej kwestii nie występuje żadna z przesłanek przewidzianych w przepisach art. 24 i 25 k.p.a.. Z tego względu wyłączenie pracownika lub całego organu w trybie własnej decyzji Kolegium nie jest możliwe. Po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. kompetencje do wyznaczania innego kolegium odwoławczego przysługują Ministrowi Administracji i Cyfryzacji ale wyłącznie w sytuacji, gdy kolegium dotychczas właściwe wskutek wyłączenia członków nie może załatwić sprawy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. J. domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego sześciu decyzji środowiskowych Starosty pozwalających na korzystanie ze środowiska przez podmioty prowadzące działalność w K., wobec których SKO wydało rozstrzygnięcia negatywne wobec wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarżąca podkreśliła, że SKO 12 – krotnie odmówiło wszczęcia postępowania mimo, że ci sami członkowie Kolegium wielokrotnie orzekali w sprawach firm prowadzących nielegalną działalność w K. Skarżąca domaga się kontroli kwestionowanej decyzji Starosty wskazując, że prywatne spółki nie posiadają pozwoleń budowlanych i stale łamią prawo ochrony środowiska. Odmowne postanowienia SKO noszą wszelkie znamiona korupcji dla ochraniania interesów nielegalnej bazy. W ocenie skarżącej w sprawie zostały złamane wszelkie przepisy prawa tak krajowego jak również unijnego, gdyż nielegalno składowisko w K. dawno winno zostać zamknięte. A decyzja Starosty obarczona jest kwalifikowaną wada prawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 12 maja 2010 r., zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez "A" Sp. z o.o. na terenie zakładu w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a.. Zgodnie z jego treścią gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika zatem obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zainicjowane żądaniem podmiotu składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 listopada 2010 r., utrzymująca w mocy decyzje tego organu z 16 września 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 12 maja 2010 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 59/11 oddalił skargę B. J. na tę decyzję. W powołanym wyroku Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że B. J. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 12 maja 2010 r., wobec czego zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Tego właśnie zagadnienia dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (Lex nr 530338). Zgodnie z jej treścią żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie wskazana uchwała została podjęta przed zmianą ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., na który to artykuł powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, jednakże biorąc pod uwagę, że przepis ten – nowelą, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. został uchylony, a ustawodawca wprowadził art. 61a odnoszący się do tej samej kwestii – to jest odmowy wszczęcia postępowania, to uchwała ta znajduje w pełni zastosowania do spraw rozpoznawanych po wejściu w życie tej zmiany. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie rozstrzygnięcia organu administracji albo stwierdzenia jego nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia przez organ nie było prawnej możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego weryfikacji legalności decyzji, o której stwierdzenie nieważności skarżąca wnosiła. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z 6 kwietnia 2011 r. wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 p.p.s.a., zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę w tożsamej sprawie, zamyka drogę w tej konkretnej sytuacji do ponownego rozpoznawania identycznej sprawy, chyba że wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na nieważność decyzji, których Sąd kontrolując decyzję Kolegium z 9 listopada 2010 r. nie mógł dostrzec. W konsekwencji Sąd uznał, że nie mogły odnieść spodziewanego skutku zawarte w skardze zarzuty. Nie ma racji skarżąca, że organy administracji "sprzysięgły się" przeciw niej i sprzecznie z prawem rozstrzygają składane przez nią wnioski. Nie dostrzegł Sąd żadnych obiektywnych okoliczności, które mogłyby potwierdzać zarzuty skarżącej. Kontrolowane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zasadnie także podkreśliło Kolegium, że brak jest podstaw do wyłączenia tegoż organu od rozpoznawania złożonego przez skarżącą wniosku, w którego efekcie zapadły kontrolowane rozstrzygnięcia. Kwestia legalności decyzji Starosty z 12 maja 2010 r. nie była weryfikowana z uwagi na brak statusu strony po stronie B. J. i ta okoliczność nie uległa zmianie. Powoduje to brak drogi do merytorycznego zajęcia się argumentami skarżącej i nie z woli orzekającego Kolegium, a z woli ustawodawcy, który krąg stron postępowania w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi zawęził do wnioskodawcy bądź władającego powierzchnią ziemi, na której prowadzone będzie wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Jako przedwczesny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., albowiem organ, jak wskazano wyżej, nie oceniał czy zaistniały przesłanki wymienione w tym przepisie, a jedynie oceniał wniosek pod względem formalnym, stwierdzając zaistnienie przeszkody przedmiotowej do prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji