II SA/Gd 686/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę postanawia odrzucić skargę. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zaskarżyła opisane pismo z dnia 10 września 2014 r., podpisane przez Kierownika III Referatu Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta. Jak wynika z treści skargi i akt sprawy skarżąca wspólnota pismem z dnia 20 maja 2014 r. wniosła o doręczanie jej pism i zapewnienie możliwości udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę twierdząc, że jest stroną tego postępowania (nr sprawy [...]). Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. odmówiono uznania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. wspólnota wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi, skarżonym pismem z dnia 10 września 2014 r. poinformowano wspólnotę mieszkaniową o przepisach statuujących przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przedstawiono w piśmie aktualny stan sprawy dotyczącej przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" z kotłownią i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na oznaczonych działkach w G. ul. W.). Wskazano, że z uwagi na braki projektu budowlanego wymagające uzupełnienia obecnie nie można określić wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Z treści pisma wynika, że nie został ostatecznie wyznaczony obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zwraca się też w piśmie uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę postępowania administracyjnego lub pozbawienia jej takiego statusu. W skardze Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuca Prezydentowi Miasta naruszenie: - art. 123 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wniosku skarżącej w formie przewidzianej prawem, to jest w formie postanowienia, a nie zwykłego pisma; - art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że skarżącą wspólnota nie jest stroną postępowania w sprawie opisanego pozwolenia na budowę; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a także wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia postanowienia skutkującą przyjęciem, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Odwołuje się w uzasadnieniu skargi do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/2645/01 oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 620/08, dla wykazania konieczności przybrania stanowisku organu odnośnie dopuszczenia do udziału w sprawie jako strony formy postanowienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie. Przedstawił argumenty dotyczące braku podstawy wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę postępowania administracyjnego. Przywołał na poparcie tej tezy orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 3 - 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Kontrola legalności sprawowana przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) obejmuje zakres przedmiotowy wynikający z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Niniejsza skarga, jak wprost wynika z jej treści, wniesiona została na pismo Kierownika III Referatu w Wydziale Architektoniczno – Budowlanym Urzędu Miasta, z dnia 10 września 2014 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Zaskarżone pismo stanowiło wyjaśnienie przyczyn odmowy uznania tej wspólnoty za stronę postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, a także przedstawiało stanowisko odnośnie braku konieczności wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt oraz niespornych okoliczności sprawy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji nie zapadło rozstrzygnięcie kończące to postępowanie. Według sądu zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu aktów lub czynności wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Przede wszystkim nie jest ono decyzją ani postanowieniem, na które służy zażalenie, albo postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Nie można, jak chciałaby skarżąca, przypisać pismu z dnia 10 września 2014 r. cech postanowienia, gdyż wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było zamiarem jego autora, a nadto pismo nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. – nie zawiera oznaczenia organu, pouczenia o środku odwoławczym, a złożony podpis wraz z pieczęcią nie wskazuje na upoważnienie osoby, która podpisała pismo do wydawania decyzji administracyjnych (odpowiednio postanowień). W związku z powyższym sąd ocenił, czy zaskarżone pismo mogło stanowić czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającą kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem sądu nie jest to czynność zaskarżalna, gdyż dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru publicznoprawnego. W tym względzie sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13, (zob. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/610BDC4572), podjętym na tle prawie identycznych okoliczności sprawy, wskutek skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 445/13, odrzucającego skargę wniesioną na pismo odmawiające uznania za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny odwołuje się postanowieniu z dnia 16 października 2013 r. do poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych, że skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną, to skarga wniesiona na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie w sprawie. Co istotne, jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny, "ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej dokonywana jest na podstawie prawa materialnego. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło toczyć się postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy". W przywołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że odmowa uznania za stronę postępowania nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tym bardziej że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy umożliwiające skarżącemu obronę swych interesów w postępowaniu przed organami administracji i następnie przed sądem administracyjnym. Z przedstawionych względów na gruncie niniejszej sprawy są uznał, że przedmiotowe pismo nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do treści skargi sąd zaznacza też, że przywołanym przez skarżącą postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 620/08, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Poznaniu również odrzucił skargę na pismo dotyczące odmowy uznania wnioskodawców za strony postępowania, uznając w badanych okolicznościach, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej ani nie spełnia wymogów umożliwiających uznanie tego pisma za jedną z form działań administracji publicznej, które na podstawie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegałyby kognicji sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] odrzucił.