II SA/Gd 69/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2005 r. na rozprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia 07 grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 3 października 2001 r., nr [...], 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Gd 69/02 U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z 2 lutego 2001 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.) Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał U. i Z. J. do dostarczenia inwentaryzacji i opinii stanu technicznego rozbudowanego tarasu wraz ze schodami i murkami tworzącymi kwietniki oraz garażu pod tarasem od strony wschodniej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że według oświadczenia inwestorów garaż wybudowano w 1993 r., a do rozbudowy tarasu ze schodami doszło w 1994 r. Ponieważ roboty wykonano bez pozwolenia na budowę przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, mają zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W konsekwencji opierając się na analizie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. organ podkreślił, że lokalizacja popełnionych samowoli nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVI/132/88 MRN we Włocławku z 30 maja 1988 r. (Dz.Urz.Woj. Włocławskiego Nr 13, poz. 135 z 1988 r.) i dlatego zobowiązano inwestora do przedłożenia dokumentów świadczących, że przedmiotowe obiekty są bezpieczne dla ludzi, mienia i otoczenia lub czy w celu zapewnienia bezpieczeństwa wymagają zmian i przeróbek, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego. Po przedłożeniu stosownych dokumentów potwierdzających zgodność ze sztuką budowlaną i informacji o braku zagrożeń dla zdrowia, życia i mienia organ stwierdził, że postępowanie zostało zakończone i w trybie art. 65 K.p.a. przekazał sprawę do organu architektoniczno-budowlanego w celu udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W dniu 29 czerwca 2001 r. M. M. skierowała do Urzędu Miasta pismo wskazujące, że garaż pod tarasem jest wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem, a przede wszystkim zakwestionowała przyjęty przez organ nadzoru okres, w którym wybudowano obiekt. Złożyła też wnioski dowodowe na tę okoliczność. W dniu 5 lipca 2001 r. na podstawie art. 57 ust. 3 Prawo budowlane organ wystąpił do inwestorów o przedłożenie od stosownych instytucji potwierdzonego zgłoszenia o braku sprzeciwu lub uwag do wybudowanych obiektów. Decyzją z dnia 3 października 2001 r. Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego tarasu ze schodami, murkami i garażem. W uzasadnieniu wskazał, że 7 czerwca 2001 r. U. i Z. J. złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektów, dołączając inwentaryzację techniczną i geodezyjną z opinią, że obiekty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają one zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia. Ponadto przedłożono odpowiednie dokumenty w wykonaniu zobowiązania nałożonego na odstawie art. 56 ustawy. Organ stwierdził, że obiekty są zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i ich stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Z tego względu na podstawie art. 57 Prawo budowlane udzielono pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu od decyzji M. M. wskazała na okoliczności zawarte w piśmie z 29.06.2001 r. skierowanym do Urzędu Miasta i zarzuciła, że w aktach brakuje jej pism z 05.06.2001 r., 29.06.2001 r. i 16.07.2001 r. Decyzją Wojewody z 7 grudnia 2001 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta udzielającą pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie legalizujące samowolę budowlaną zostało zakończone przed organem nadzoru budowlanego. Organ ten ustalił, że roboty zostały wykonane przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r. Obiekty mogą też istnieć w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M. zaprzeczyła , że obiekty powstały przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów prawa budowlanego. Wskazała też, że nie uwzględniono jej wniosków dowodowych na tę okoliczność. Podtrzymała zarzut o niezgodnym z przeznaczeniem użytkowaniu garażu, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało zakończone. Wobec powyższego dla organu architektoniczno-budowlanego wiążące było ustalenie kiedy obiekty powstały a biorąc pod uwagę, że inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki, do których byli zobowiązani tak przez organy nadzoru jak i architektoniczno-budowlane i obiekty odpowiadają kryteriom uzasadniającym odstąpienie od rozbiórki, należało udzielić pozwolenia na ich użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolą sądową objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania i zastosowania normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i czy nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Realizując ten cel, zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie kiedy popełniono samowolę. Jest to warunek oparcia się na właściwej normie materialnoprawnej, stanowiącej podstawę orzekania przez organy administracji. Przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) inaczej regulują wymagania udzielenia pozwolenia na użytkowanie niż poprzednio. Według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy – art. 59 ust. 1 Prawo budowlane. W myśl regulacji zawartej w nieobowiązującej ustawie z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie było zgodnie z art. 42 ust. 3 stwierdzenie zdatności do użytku wybudowanego obiektu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że stwierdzenie zdatności do użytku obiektu budowlanego, określone w art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane powinno obejmować zbadanie, czy dany obiekt został zbudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ramach tego pojęcia należy rozważyć zarówno zgodność z przepisami określającymi warunki techniczne, jakie powinny spełniać obiekty budowlane jak też zgodność z przepisami w zakresie ochrony środowiska i z przepisami prawa budowlanego. Obiekt podlegał rozbiórce, gdy znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo był przeznaczony do innego rodzaju zabudowy lub powodował lub spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 1974 r.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić, że całkowicie dowolne było zawarte w postanowieniu z 2 lutego 2001 r. twierdzenie inspektora nadzoru budowlanego, że obiekty powstały w okresie do 1995 r. Inspektor oparł się wyłącznie na twierdzeniu inwestora. Wprawdzie nie było możliwości formalnego zweryfikowania tej informacji, gdyż obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej, to wydaje się, że działanie organu nadzoru budowlanego ograniczającego swoją aktywność w przedmiocie postępowania w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej do wydania postanowienia mającego szczególny charakter było niewystarczające. Konsekwencją stwierdzenia, że obiekty pobudowano przed 1995 r. było zastosowanie regulacji zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Artykuł ten stanowi, że przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów zastosowanie mają przepisy dotychczasowe tj. ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Odnosi się to do oceny przesłanek orzeczenia rozbiórki, ale też trybu legalizacji samowoli budowlanej i uzyskania odnośnie do samowolnie wybudowanych obiektów pozwolenia na użytkowanie. Sąd podziela pogląd, że w przypadku wybudowania obiektu przed dniem wejścia w życie ustawy z 1995 r. do postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie trzeba zastosować przepisy starej ustawy (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 461/97 Lex 47182 oraz wyrok NSA z 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 292/99). Podstawowego znaczenia nabiera zatem ustalenie kiedy powstał obiekt, by móc zasadnie oprzeć się na właściwej normie materialnoprawnej. Skoro obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej organ nadzoru winien wszcząć postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu. Jednym z elementów, który będzie wtedy ustalony to okres kiedy popełniono samowolę, a w konsekwencji czy istnieją podstawy do zastosowania sankcji w postaci rozbiórki – także w kontekście zastosowania odpowiednio starych lub nowych przepisów. Wszczęcie takiego postępowania da możliwość weryfikacji terminu powstania obiektu, gdyż wystąpi szerszy krąg podmiotów wyposażonych w uprawnienie do złożenia wniosków dowodowych i zaskarżenia rozstrzygnięcia. Brak takiego postępowania i ustaleń w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Jeśli np. okaże się, że budowę zakończono przed 1995 r. i inwestor spełni określone przepisami prawa obowiązki możliwe będzie wdrożenie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na starych warunkach. Odnosząc się do definicji zakończenia budowy trzeba wskazać na wyrok NSA z 31 października 1996 r. II SA/Kr 2859/95 (OSP 1997 z. 12, poz. 224). Przez pojęcie obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., przy którym po dniu 1 stycznia 1995 r. nie prowadzono żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jest to uwaga mająca charakter marginalny dla organu architektonicznego, gdyż dotyczy postępowania przed organem nadzoru budowlanego, ale fakt nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania przed tym organem upoważnia do stwierdzenia, że nie było podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie przez organ architektoniczno-budowlany. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien rozważyć ewentualne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej, występując jednocześnie o wszczęcie takiego postępowania. Na tym etapie należy stwierdzić, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było przedwczesne, stanowiło tym samym naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania obiektu, to tego typu zarzuty mogą być przedmiotem innego postępowania, natomiast zarzut pominięcia wniosków dowodowych został oceniony w ramach prawidłowości wdrożenia odpowiednich postępowań i zakresu ustaleń przez właściwe organy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a także zostanie zapewniony czynny udział stron w każdej fazie postępowania. Mając na uwadze powyższe, Są na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c u.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na podstawie art. 152 u.p.s.a. jak w punkcie 2.