II SA/Gd 696/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 16 grudnia 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. J. pozwolenie na budowę budynku usługowego – pawilonu handlowego odzieżowego na działce nr [...] (w granicy z działką nr [...]) położonej w H. przy ulicy [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oraz zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany. Nadto, M. J. uzyskała zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. (upoważnienie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2005 r. i wydane na jego podstawie postanowienie Starosty z dnia 18 listopada 2005 r.), a dokumentacja projektowa uzyskała pozytywne uzgodnienie rzeczoznawcy ds. sanitarno-higienicznych i zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także pozytywną opinię pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Dokumentacja projektowa posiada także pozytywne uzgodnienie Powiatowego Konserwatora Zabytków oraz Urzędu Morskiego. Powołując się na art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane / tekst jednolity: Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm./, wobec spełnienia warunków określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 tej ustawy, organ wskazał, iż brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję powyższą zaskarżyła do sądu M. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ustawy – Prawo budowlane, poprzez bezzasadne przyjęcie, że uzyskanie upoważnienia na odstępstwo od przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obliguje organ administracji do wydania pozwolenia na budowę; naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 tejże ustawy, poprzez wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 9 i 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł od jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylając wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. decyzje organów obu instancji wskazał, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż uzyskanie upoważnienia ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obliguje organ administracji do udzielenia zgody na takie odstępstwo oraz udzielenia pozwolenia na budowę Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że inwestor uzyskała zgodę Ministra Infrastruktury na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy. Przepis ten zatem ma wyjątkowe zastosowanie, a jednocześnie nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków sanitarno-zdrowotnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Ponadto minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. W ocenie sądu pierwszej instancji, udzielnie upoważnienia przez ministra do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie obliguje organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę do udzielenia zgody na odstępstwo. To organ architektoniczno-budowlany rozstrzyga sprawę, a zatem obowiązany jest dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy i rozważyć czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Uznając, że są związane upoważnieniem Ministra Infrastruktury, organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy art. 9 ustawy – Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia prawa materialnego – art. 9 cytowanej ustawy, doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja bowiem nie zawiera żadnych ustaleń ani rozważań w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a tym samym uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji narusza podstawowe zasady wynikające z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez M. J. zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż "odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych", o którym mowa w tym przepisie nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy kończącym postępowanie w samodzielnym trybie postępowania, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez uwzględnienie skargi wskutek dokonania błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 10, 77, 80 i 107 k.p.a. i przyjęcie, że organy obu instancji, w toku postępowania administracyjnego, naruszyły zasady wynikające z tych przepisów – w szczególności zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz nie dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych w tym postępowaniu. W związku z tym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji wcale nie wynika, aby organy te prezentowały pogląd o związaniu zgodą Ministra Infrastruktury. Bezzasadnie zatem sąd przypisał prezentowaną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, co też legło u podstaw uwzględnienia skargi. W skardze kasacyjnej zaprezentowano pogląd, iż w treści art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy brak jest zwrotu wskazującego na "uznaniowość". Stąd też, podanie przesłanek wskazujących na to, czym organy administracji kierowały się przy wydaniu decyzji administracyjnych wyczerpywało wymogi stawiane tego rodzaju decyzji oraz wymogi co do treści uzasadnienia. Odnośnie naruszenia wskazanych przepisów postępowania w skardze kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji wskazał tylko na jeden fakt uzasadniający swoje stanowisko – a mianowicie na to, że postanowienie z 18 listopada 2005 r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych organ doręczył jedynie inwestorowi, a nie właścicielce sąsiednich nieruchomości. Tymczasem sprawa odstępstw od tychże przepisów rozstrzygana jest przed wydaniem pozwolenia na budowę, a zatem jest to rozstrzygnięcie wcześniejsze, dokonane w samodzielnym trybie postępowania i sprawa ta ma charakter samodzielny. Nie można zatem podzielić poglądu, że organ pierwszej instancji obowiązany był doręczyć postanowienie Ministra Infrastruktury M. B. oraz – iż skoro tego nie uczynił – doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2008 r. o sygn. akt II OSK 905/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądził od M. B. na rzecz M. J. kwotę 447 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie poglądy skargi podzielił. Wskazano, że zasadny jest zarzut naruszenie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, gdyż organy obu instancji wydając decyzje nigdzie nie stwierdziły, że wiąże je upoważnienie Ministra Infrastruktury do udzielenia zgody na odstępstwo, jak to przyjął sąd. Tak więc, ustalenie sądu, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Puckiego, zostały wydane z naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w materiałach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest jednak pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż upoważnienie Ministra Infrastruktury oraz postanowienie Starosty udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych są dokonywane w samodzielnym (odrębnym) trybie postępowania i że postanowienie to jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty i kończy tym samym sprawę w tymże samodzielnym trybie postępowania. W tym zakresie zasadne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, iż postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i nie służy na nie zażalenie. Niezależnie jednak od tych rozbieżności poglądów pomiędzy pełnomocnikiem inwestora a sądem pierwszej instancji, brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą organy naruszyły przepis art. 9 ustawy – Prawo budowlane. Warunki formalne z tego przepisu zostały bowiem spełnione zaś stan faktyczny rozpoznawanej sprawy dawał podstawy do zastosowania tegoż przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 7, 8, 10, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a., jednak tylko w odniesieniu do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. – uzasadnił swoje stanowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt nie doręczenia M. B. postanowienia Starosty z dnia 18 listopada 2005 r., udzielającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, można zakwalifikować jako naruszenie art. 10 k.p.a., jednak nie jest to naruszenie przepisu postępowania, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż postanowienie to jest niezaskarżalne. Tak więc, w ocenie Sądu II instancji, żadne z wymienionych przepisów postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie został naruszony, nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o wyżej cytowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy nie budzą wątpliwości, iż były przesłanki do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w konsekwencji czego, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Skarga wniesiona przez M. B. nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ocena sprowadza się do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą organy naruszyły przepis art. 9 ustawy – Prawo budowlane, a także, że żaden z wymienionych przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 10, 77, 80 i 104 k.p.a.) w niniejszej sprawie nie został naruszony i nie było podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o wyżej cytowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy-Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1/ złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z : a/ miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b/ wymagania i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c/ przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3/ wykonanie – a przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w ar. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. 3. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. 4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Jak wyraźnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, którego wskazaniami prawnymi sąd orzekający w pierwszej instancji jest związany, stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy nie budzą wątpliwości. W swoich wskazaniach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie były przesłanki do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wskazał również, że spełnienie warunku, o którym mowa w cyt. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego tj. złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje również w przypadku prawa wynikającego z umowy dzierżawy, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Podkreślono, że w świetle przepisów ustawy- Prawo budowlane brak podstaw do różnicowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zależności od tego, czy wynika ono z tytułu własności czy też umowy dzierżawy nieruchomości . W konsekwencji powyższego, zgodnie z cytowanym art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy skarżąca M. B. nie przedstawiła argumentów mogących prowadzić do odmiennego stanowiska. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. Nadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W analizowanym stanie faktycznym, zarzuty skargi, dotyczyły jednak zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, lecz zobowiązany był zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestniczki postępowania o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącej na rzecz uczestniczki, gdyż zgodnie z treścią art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi zwrot kosztów przysługuje jedynie skarżącemu w razie uwzględnienia jego skargi. Zwrot ten przysługuje od organu administracji. Natomiast zwrot kosztów postępowania nie przysługuje stronie przeciwnej- organowi administracji, w przypadku oddalenia skargi, jak też uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego bez względu na jego wynik. Przepisy cytowanej ustawy nie przewidują więc możliwości domagania się zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji przez uczestnika postępowania od strony skarżącej. W tej sytuacji, brak było podstaw do uwzględnienia wskazanego wniosku. Odmienne zasady, co do zwrotu kosztów postępowania niż w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, obowiązują natomiast w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczętym na podstawie skargi kasacyjnej. W postępowaniu tym koszty postępowania podlegają zwrotowi w zależności od wyniku postępowania stosownie do regulacji zawartych w przepisach art. 203 i art. 204 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jednak, jak to wyżej wskazano, nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami pierwszej instancji.