II SA/Gd 697/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia 16 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 15 maja 2009 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie 1 wyroku nie mogą być wykonane. A. G. w dniu 14 kwietnia 2009 r. złożyła do Starostwa Powiatowego zgłoszenie robót budowlanych polegających na obudowie studni zaprojektowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym N.. Do powyższego zgłoszenia dołączone zostały szkice dotyczące inwestycji wraz z mapką sytuacyjną oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr [...] zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w terminie do 14 maja 2009 r. Ze względu na nieuzupełnienie wniosku w terminie Starosta, na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz. 118 ze zm.), decyzją z dnia 20 maja 2009 r. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 20 czerwca 2009 r. wniosła A. G. podnosząc, że planowana inwestycja polegająca na budowie obudowy studni nie wymaga posiadania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda decyzją z dnia 16 września 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, które roboty budowlane i remontowe podlegają zgłoszeniu i jakie warunki musi spełniać zgłoszenie. Zamknięty katalog obiektów, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zawarty został w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana w N. jest niezabudowana. Organ II instancji stwierdził, iż projektowany obiekt - obudowa studni wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie jest umieszczony na liście obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie może funkcjonować samodzielnie, lecz musi być ściśle związany z projektowanym docelowo budynkiem, zrealizowanym zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danej inwestycji. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do nieruchomości brakuje podania numeru aktu notarialnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, iż wniesienie sprzeciwu jest zgodne z art. 30 ust. 6 Prawa budowlane. A. G. wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych. Skarżącą zarzuciła, iż twierdzenie, że projektowany obiekt nie może funkcjonować samodzielnie, lecz musi być ściśle związany z projektowanym docelowo budynkiem jest bezpodstawne. Woda ze studni jest bowiem potrzebna skarżącej w czasie robót polowych w gospodarstwie rolnym. Działka rolna nr [...] w N. ma powierzchnię 5,47 ha i studnia jest niezbędna do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej na tak obszernym terenie. Skarżąca wskazała, iż żaden z organów nie podał podstawy prawnej obowiązku posiadania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto wskazała ona, że o warunki zabudowy stara się bezskutecznie od 18 marca 2008 r. a Wójt Gminy uchyla się od ich wydania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych stanowi art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Skarżąca zamierza zrealizować obudowę ujęcia wody podziemnej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz. 118 ze zm.), wykonanie takich robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego stanowi bowiem, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3 /h oraz obudowy ujęć wód podziemnych. Stanowisko organu, iż obudowa studni wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie jest umieszczona na liście obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, jest zatem niezasadne. Podobnie niezasadne jest stwierdzenie, iż inwestycja taka nie może funkcjonować samodzielnie, lecz musi być ściśle związana z projektowanym docelowo budynkiem, zrealizowanym zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danej inwestycji. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego nie wprowadza bowiem wymogu związania obudowy studni z budynkiem, jak to ma miejsce w przypadku np. przydomowych oczyszczalni ścieków, (art. 29 ust. 1 pkt 3) czy też przydomowych oranżerii (art. 29 ust. 1 pkt 2). Obudowa podziemnego ujęcia wody może funkcjonować samodzielnie, w szczególności inwestycja taka może być wykorzystywana na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej w celu podlewania upraw. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, roboty przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 10 tego Prawa podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sprawie brak było zatem podstaw do wniesienia sprzeciwu z uwagi na fakt, iż zgłoszone roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, za niezasadne uznać należy także stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, iż skarżąca miała obowiązek przedłożenia w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji. Ustawodawca w art. 30 ust. 2-4 Prawa budowlanego nie wprowadził wymogu przedłożenia przez inwestora dokonującego zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, tak jak to uczynił w art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, który to przepis przewiduje obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aczkolwiek obowiązek taki mógłby zostać nałożony w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje koniczność przedłożenia pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami, niemniej zdaniem Sądu z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nie wynika obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w takich przypadkach. Art. 59 tej ustawy stanowi, iż 1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przywołany w ust. 1 art. 59 tej ustawy, art. 50 ust. 2 stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Interpretacja powyższych przepisów nasuwa poważne wątpliwości, w związku ze sprzecznością unormowania wynikającego z treści art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 z unormowaniem wynikającym z treści art. 59 ust. 2 ustawy. Z art. 59 ust. 1 w związku ze stosowanym odpowiednio art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w treści art. 59 ust. 2 tej ustawy wskazano, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Językowe brzmienie tego przepisu wskazuje, iż w zasadzie każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, także taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, poza tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu, trwającą do roku. Sprzeczność ta wymaga wykładni. Możliwe jest usunięcie tej sprzeczności przez uznanie, iż w istocie odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy, o którym jest mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, sprowadza się do zupełnego wyłączenia stosowania normy art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowiącego, iż decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy terenu) nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, z uwagi na jego sprzeczność z art. 59 ust. 2 ustawy. (vide: stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r. II OSK 1069/06 Lex Nr 355485 i 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06 Lex Nr 466373) Zdaniem Sądu, przeciwko takiej interpretacji przemawia fakt, iż wyłączenie stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy prowadzi do sytuacji, w której w istocie dochodzi do wyłączenia zastosowania całego przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. Zastosowanie w takiej sytuacji mógłby znaleźć wyłącznie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, który to przepis jak wynika z jego brzmienia dotyczy takich robót, które nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego. Wyłączanie przez ustawodawcę w art. 59 ust. 1 ustawy, przez odwołanie się do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 ustawy, obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do robót, które z istoty swej nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu jest zbędne. Zatem zapis o odpowiednim stosowaniu art. 50 ust. 2 ustawy – należałoby uznać za zbędny. Nadto z założenia racjonalnego ustawodawcy wynika, iż nie powinien on zamieszczać w jednym przepisie norm prawnych zawierających sprzeczne uregulowania. Skoro kwestia zmiany zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zostały w określony sposób uregulowane w treści art. 59 ust. 1 ustawy, nieracjonalne jest uznanie, iż art. 59 ust. 2 ustawy swoim zakresem obejmuje te same stany faktyczne, i że ustawodawca sprzecznie uregulował obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w obu tych następujących po sobie bezpośrednio przepisach (ustępach tego samego artykułu). W ocenie Sądu, usunięcie wskazanej sprzeczności umożliwia wykładnia, zgodnie z którą, zakresy art. 59 ust. 1 i 59 ust. 2 ustawy są rozłączne i dotyczą innych sytuacji. Przyjąć zatem można, iż w treści art. 59 ust. 1 ustawy została wyczerpująco uregulowana wyłącznie taka zmiana zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jest to zatem taka zmiana zagospodarowania terenu, która dotyczy stanów faktycznych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Natomiast w treści art. 59 ust. 2 ustawy, wolą ustawodawcy było uregulowanie wszystkich innych przypadków zmiany zagospodarowania terenu, których nie obejmuje ust. 1 art. 59. Używając sformułowania "która nie wymaga pozwolenia na budowę", ustawodawca miał zatem na myśli zmianę, która w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1 ustawy, nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy takiej zamiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych - obiektu budowlanego lub zmianą sposobu jego użytkowania. Zmiana taka polega na zmianie sposobu użytkowania nieruchomości i może przykładowo polegać na urządzeniu na niej składowiska lub bazy transportowej, bez realizacji obiektów budowlanych. Interpretację taką, zdaniem Sądu, potwierdza przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy sankcja za naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy. Sankcja ta polega na tym, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, (a więc każdej zmiany zagospodarowania terenu przewidzianej w tym przepisie) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Podkreślić należy, iż ustawodawca zastosował sankcję przewidzianą w art. 59 ust. 3 ustawy jedynie w odniesieniu do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, sankcja ta nie dotyczy natomiast naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy. Wynika to z faktu, iż w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 ustawy - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona w przypadku takiej zamiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Norma art. 59 ust. 3 ustawy przemawia zatem za przyjęciem, iż art. 59 ust. 2 ustawy nie dotyczy zmiany zagospodarowania polegającej na realizacji robót budowlanych, w przeciwnym bowiem razie z art. 59 ust. 3 ustawy wynikałaby kompetencja wskazanych w nim organów do podjęcia działań polegających na nakazie wstrzymania użytkowania i nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w sytuacji wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu sprowadzałby się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Nadto, rozważyć należy, iż w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, wydanie takiej decyzji nie jest wymagane dla robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy jest odpowiednikiem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, ustawodawca w treści art. 59 ust. 1 ustawy, zamierzał uregulować zakres obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dokonując wyłączenia analogicznego jak w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wątpliwości bowiem budziłaby zasadność odmiennego traktowania robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodatkowo wskazać należy, iż powyższe rozumowanie potwierdza brak w art. 30 ust. 2-4 Prawa budowlanego obowiązku dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stosunku do unormowania art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które przewiduje taki obowiązek. Zdaniem Sądu jest to konsekwencją uregulowania art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy, wyłączającego obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji podlegających zgłoszeniu . Zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na realizacji obudowy ujęcia wód podziemnych, podlegająca zgłoszeniu, nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wniesienie sprzeciwu nastąpiło zatem bezzasadnie. Podnoszony przez organ odwoławczy brak wpisania w złożonym oświadczeniu danych dotyczących umowy nabycia nieruchomości, nie mógł stanowić podstawy wniesienia sprzeciwu, bowiem skarżąca nie była przez organ wzywana do uzupełnienia tego braku w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 15 maja 2009 r. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż wadliwe i uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.