II SA/Gd 698/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 30 marca 2006 r., nr XXXI/282/2006 w sprawie ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Uchwałą Nr XXXI/282 z dnia 30 marca 2006 r. Rada Gminy L. ustaliła opłatę od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy w wysokości 30% wzrostu wartości (§ 1 ust. 1 uchwały). W § 1 ust. 2 uchwały postanowiono, że w przypadku zbycia nieruchomości osobom bliskim wysokość opłaty ustala się na 10% wzrostu wartości. Za osoby bliskie uznano zstępnych, wstępnych, małżonka, rodzeństwo oraz osoby przysposabiające i przysposobione. T. B. pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. wezwała Radę Gminy o zmianę zapisu § 1 pkt 2 i 3 uchwały Nr XXXI/282/2006 Rady Gminy L. z dnia 30 marca 2006 r. i zastąpienie jej zapisem, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazano, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/2009, pobieranie opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W odpowiedzi Rada Gminy uchwałą Nr IX/75/2011 z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia w trybie art. 101 ustawy, wyraziła stanowisko, że przepisy uchwały w zakresie dotyczącym stawki procentowej opłaty nie naruszają prawa - art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że przepis powołanego artykułu nie rozróżnia zbycia pod tytułem odpłatnym i pod tytułem darmym, ani też nie zawiera zwolnień żadnych podmiotów z obowiązku zapłaty tej opłaty. W odniesieniu do powołanej przez L. S. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada wyjaśniła, że uchwała ta ma walor interpretacyjny i Rada nie jest nią związana, lecz działa w oparciu o przepisy obowiązującego prawa. T. B. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy L. Nr XXXI/282/2006 z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia opłaty od wzrostu wartość nieruchomości. Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie interesu prawnego skarżącej oraz przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że opłata może być naliczona również w przypadku, gdy właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego, dokonuje jej darowizny na rzecz osoby bliskiej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że T. B. jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [[...]] położona w L. Z tego faktu wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca przywołała orzecznictwo sądowodaministracyjne potwierdzające tezę, że w razie braku miejscowego planu, w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosownie" przepisów art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 ustawy oraz art. 37 ust. 6 i 7 z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalenia stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, jak i naliczania tej opłaty. Przywołano również stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym wójt gminy, burmistrz, prezydent nie jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawniony do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy zakwestionowała istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. pełnomocnik Rady wskazał, iż wobec uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, kwestionowana uchwała nie będzie miała do skarżącej zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi, polegający na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżąca wezwała bowiem Radę do usunięcia naruszenia prawa w dniu 21 czerwca 2011 r. Rada udzieliłam odpowiedzi na to wezwanie uchwałą z dnia 28 czerwca 2011 r. przesłaną stronie pismem z dnia 5 lipca 2011 r. Skarga wniesiona została bezpośrednio do Rady Gminy w dniu 27 lipca 2011 r. (vide: pismo z dnia 17 czerwca 2011 r. k. 46, pismo z dnia 9 maja 2011 r. k. 49, uchwała k. 43, 44, pismo z dnia 5 lipca 2011 r. k. 42, pismo z dnia 19 sierpnia 2011 r. k. 60) Skargę wniesiono zatem w terminie 30 dni od daty otrzymania odpowiedzi organu. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia tą uchwałą interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. Kwestionując uchwałę trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [[...]] położonej w L. Uchwałą Rady Gminy L. Nr XXXIX/353/2010 z dnia 24 marca 2010 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi L., (obręb geodezyjny L.), gmina L. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 81 z 2010 r. pod poz. 1457. Dla terenu nieruchomości skarżącej obowiązuje zatem plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z 2006 r., ustaliła stawkę procentową opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o dyspozycję art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zastosowanego odpowiednio na podstawie art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy. Zastosowanie przepisów tej uchwały w stosunku do konkretnych podmiotów mogło nastąpić w przypadku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z dyspozycji art. 51 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy nastąpić może wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z chwilą natomiast, gdy ten plan zostaje uchwalony to jego zapisy w sposób wyłączny decydują m.in. o przeznaczeniu, granicach i sposobie zagospodarowania i zabudowy terenów (art. 14 ust. 1 ustawy). Z powyższego wynika, że od momentu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., uchwalonego przez Radę Gminy L. uchwałą Nr XXXIX/353/2010 w dniu 24 marca 2010 r., obejmującego swym zakresem nieruchomość skarżącej, nie ma możliwości, ażeby zapisy kwestionowanej uchwały mogły naruszyć interes prawny skarżącej jako właścicielki nieruchomości. Sposób zagospodarowania wskazanej nieruchomości może być bowiem ustalany wyłącznie w oparciu o postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. i zapisy uchwały z 30 marca 2006 r. nie będą miały do niej zastosowania. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest wobec uchwalenia planu możliwe. Stwierdzić, zatem należy, iż strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu bezpośredniego związku między postanowieniami tej uchwały, a jej własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Niezależnie od faktu, iż skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, wskazać należy, iż skarżąca pozostaje w błędzie odnośnie treści i znaczenia zapisu § 1 ust. 2 uchwały. Uchwała ta stanowi, iż w przypadku zbycia nieruchomości osobom bliskim wysokość opłaty ustala się na 10% wzrostu wartości nieruchomości. Treść przepisu nie posługuje się zatem pojęciem "darowizny" lecz pojęciem "zbycia" nieruchomości, tak jak art. 36 ust. 4 ustawy. Pojęcie to winno być interpretowane zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/2009, w myśl której, pobieranie opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. (Lex Nr 531130) § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały obniża stawkę opłaty w przypadku zbycia nieruchomości osobie bliskiej, nie ustanawia natomiast tej opłaty w przypadku darowizny nieruchomości między osobami bliskimi. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).