II SA/Gd 699/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 22 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zatwierdzenia zakładu przetwórczego postanawia: odmówić skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii o wycofaniu zatwierdzenia dla zakładu i wykreśleniu z rejestru Powiatowego Lekarza Weterynarii zakładu A, D. nr [...], [...] M., [...], której to decyzji organ pierwszej instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że nagłe wstrzymanie produkcji spowodowało ogromne straty finansowe firmy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia jest zatem wykazanie przez stronę we wniosku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby Sąd mógł stwierdzić, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne, co potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FZ 167/06 oraz z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 131/08, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl ). Co do zasady nie wystarczy zatem samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, Sąd nie bada zasadności samej skargi, a jedynie wniosek i przedstawione przez stronę skarżącą przesłanki uzasadniające wstrzymanie. Kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowości zastosowania przez organ przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, Sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w ww. przepisie, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie wykazał żadnych okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji, której dotyczy rozpoznawany wniosek o wstrzymanie wykonania, jest orzeczone wobec skarżącego wycofanie zatwierdzenia i wykreślenie z rejestru prowadzonego przez skarżącego zakładu masarni. Podkreślić w tym miejscu należy, że wykonanie decyzji wycofującej zatwierdzenie i wykreślającej zakład z rejestru w związku ze stwierdzonymi przez właściwe organy uchybienia sanitarno-weterynaryjne w prowadzeniu zakładu masarni, z natury swojej prowadzić musi do zmian w zakresie tego rodzaju działalności gospodarczej, ale nie oznacza to, że w każdym przypadku zmiany takie uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania tzw. ochrony tymczasowej. Twierdzenia te powinny być poparte dokumentami źródłowymi, które pozwalają na ich weryfikację. Zasadniczym celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest zaś ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonej decyzji wiąże się ze stratą, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2466/13 i z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 667/14 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Niewątpliwie istotny jest również fakt, że podjęta w przedmiotowej sprawie decyzja stanowi skutek reakcji uprawionych organów na naruszenia wymogów sanitarno-weterynaryjnych, których niezachowanie mogłyby doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych po stronie osób trzecich, jak i samego wnioskodawcy. Zarówno ustawodawstwo unijne, jak i uszczegóławiające je prawodawstwo krajowe, za priorytet przyjęło zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności (pkt 7 preambuły rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, Dz. U. UE L.2004.139.1), zwłaszcza przez objęcie wszystkich podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze we Wspólnocie tymi samymi przepisami, oraz zapewnienie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego produktów pochodzenia zwierzęcego, przyczyniając się tym samym do osiągnięcia celów wspólnej polityki rolnej, przy czym konieczne jest utrzymanie oraz, w przypadkach wymaganych w celu ochrony konsumenta, zaostrzenie szczegółowych przepisów dotyczących higieny dla produktów pochodzenia zwierzęcego (pkt 9 i 10 preambuły rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, Dz. U. UE L.2004.139.55). Jednocześnie przyjęto zasadę, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby pasze i żywność spełniały wymagania prawa paszowego i żywnościowego, które są właściwe dla ich działalności (pkt 4 preambuły rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, Dz.U.UE.L.2004.165.1). Należy w związku z powyższym zauważyć, że oceniając okoliczności konkretnej sprawy w kontekście wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, obowiązkiem Sądu zawsze będzie ich analiza pod kątem obiektywnych skutków, jakie spowoduje jego wstrzymanie oraz ustalenie, czy udzielenie na czas prowadzonego postępowania sądowego ochrony nie będzie potencjalnie zagrażać innym dobrom chronionym poprzez niewykonanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu ważąc przedstawione przez skarżącego wnioski, oraz przedmiot zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ wstrzymanie wykonania tej decyzji może potencjalnie zagrażać nadrzędnemu dobru chronionemu jakim jest zdrowie ludzkie (por. też post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 365/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu zatem w ramach rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej przez skarżącego decyzji w realiach niniejszej sprawy należy ważyć dwa dobra. Pierwszym z nich jest pogorszenie warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę, w stosunku do której w trybie administracyjnym nałożono zakaz podejmowania określonych czynności, których realizacja może mieć wpływ na rachunek ekonomiczny tej działalności. Drugim dobrem, które podlega ochronie jest życie i zdrowie osób, które w razie braku wykonania zaskarżonej decyzji, mogą być dotknięte negatywnymi skutkami działalności gospodarczej skarżącego. Oznacza to, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie, która ze swej istoty ma charakter wyjątku od reguły wykonalności decyzji ostatecznej, byłoby nieuzasadnionym jej nadużyciem, tym bardziej że skarżący nie przedstawił żadnych informacji dotyczących jego sytuacji majątkowej, nie uprawdopodobnił, jakiej wysokości straty grożą im na skutek wykonania nałożonego obowiązku. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.