II SA/Gd 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243. poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał W. M. usunięcie w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. składanego podestu podjazdowego dla niepełnosprawnych w sieni wejściowej do budynku wielorodzinnego przy ul. B. w G. (od strony ulicy). W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sieni wejściowej do budynku wielorodzinnego przy ul. B. w G. (od strony ulicy) zamontowany został składany podest podjazdowy dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 2,12m x 0,85 m przez W. M. (syna M. M. zamieszkałej w ww. budynku). Organ stwierdził również, że podest o konstrukcji stalowej posiada zawiasy, które umożliwiają jego rozłożenie w celu umożliwienia osobie niepełnosprawnej na wózku wyjazdu na ulicę. Organ uznał, że ponieważ ww. podest jest urządzeniem o wymiarze poniżej 3 m, biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane, jego zamontowanie nie wymagało pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jego montażu. Organ wystąpił jednak do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z prośbą o opinię, czy nie zostały naruszone przepisy i bezpieczeństwo pożarowe wyjścia z przedmiotowego budynku klatką schodową (drogą ewakuacyjną) na ulicę. Komenda Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej - pismem nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. - oświadczyła, że zamontowany podest w sieni wejściowej budynku, po otworzeniu, powoduje zmniejszenie wymiarów drogi ewakuacyjnej z budynku poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych. Narusza zatem § 4 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563) oraz § 242 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ uznał zatem, że sprawę należało rozpatrzyć w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane (utrzymanie obiektów - stan techniczny). Organ zaznaczył przy tym, że z powyższej opinii wynika, iż w punkcie krytycznym szerokość drogi ewakuacyjnej wynosi 0,24 m (podest po rozłożeniu uniemożliwia pełne otwarcie drzwi wejściowych). Stanowi to niedopuszczalne zawężenie wymaganej szerokości 1,20 m. W związku z powyższym organ nakazał likwidację podestu. Jednocześnie organ nadmienił, że dodatkowo z poziomu wejścia do windy zamontowany jest składany podest na schodach prowadzących na podwórko, który nie ogranicza otwierania drzwi. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. M. jako pełnomocnik M. M. (vide pismo z dnia 3 lipca 2012 r.). W odwołaniu stwierdził, że kwestionowana decyzja jest niespójna z treścią § 61, 54 i 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie albowiem z budynku musi istnieć możliwość ewakuacji niepełnosprawnych. Stwierdził również, że podest jest zabezpieczony przed przypadkowym rozłożeniem kłódką, a poza tym z budynku jest drugie wyjście ewakuacyjne, spełniające wymogi innych rozporządzeń. Drugie wyjście ma szerokość 120 cm oraz drzwi o szerokości 90 cm w świetle i nie ma w nim żadnego podestu. Decyzją z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie składanego podestu podjazdowego dla niepełnosprawnych w sieni wejściowej do budynku wielorodzinnego przy ul. B. w G. W uzasadnieniu organ opisał treść decyzji organu I instancji, a następnie stwierdził, że od tej decyzji odwołał się W. M. Następnie organ przywołał treść art. 66 ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż W. M., działając na rzecz matki – M. M., lokatorki mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. B. w G., zamontował w sieni wejściowej przedmiotowego budynku podest o konstrukcji stalowej, posiadający zawiasy, które umożliwiają jego rozłożenie w celu umożliwienia osobie niepełnosprawnej na wózku wyjazdu na ulicę. Przedmiotowy podest w stanie złożenia posiada możliwość mocowania do ściany. Organ stwierdził również, że z pisma Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 kwietnia 2012 r. wynika, że w stanie złożonym podest nie stwarza utrudnień do ewakuacji. Szerokość wejścia ewakuacyjnego wynosi ok. 0,95 m, co nie stanowi elementu zagrożenia życia. Organ wyjaśnił nadto, że w związku z powstałymi wątpliwościami, zwrócił się z zapytaniem do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. Z udzielonej odpowiedzi wynika, iż podest w stanie rozłożonym umożliwia otwarcie drzwi wejściowych jedynie na 0,24 cm, co praktycznie uniemożliwia ewakuację przez te drzwi, w związku z czym sytuacja rozłożonego podestu może stanowić element zagrożenia życia. Organ zaznaczył przy tym, że z wyjaśnień organu I instancji wynika, że - oprócz drogi ewakuacyjnej prowadzącej z sieni wejściowej na ulicę, znajduje się druga droga ewakuacyjna prowadząca na podwórze budynku, której szerokość biegu schodowego wynosi 1,30 m, szerokość otworu drzwiowego 1,30 m, a szerokość drzwi w świetle wynosi 1,00 m. Powyższa droga jest ogólnodostępna dla mieszkańców i użytkowników budynku. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że z przedmiotowego budynku zapewniona jest droga ewakuacyjna, zaś montaż przedmiotowego urządzenia - podestu dla niepełnosprawnych nie ma wpływu na możliwość ewakuacji. Organ wyjaśnił nadto, mając na uwadze przepisy art. 29 ust 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy - Prawo budowlane, że skoro przedmiotowy podest składany ma wymiary 2,12 m, zatem zamontowanie powyższego urządzenia nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Organ zauważył również, że dopiero w przypadku rozłożenia podestu bez wcześniejszego otwarcia drzwi wejściowych, drzwi otwierają się na szerokość ok. 0,24 m, co uniemożliwia ewakuację przez te drzwi. Jednakże przedmiotowe drzwi nie stanowią jedynej drogi ewakuacyjnej budynku, gdyż posiada on drugie drzwi wejściowe od strony podwórza. Reasumując, organ przyjął, że w rozpatrywanej sytuacji nakaz rozbiórki przedmiotowego urządzenia - podestu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy - Prawo budowlane ani warunków technicznych, a wszelkie powstałe w wyniku jego zamontowania spory strony mogą rozstrzygać na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa ul. B. w G. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji powołuje się błędnie na przepisy art. 29 ust 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy - Prawo budowlane, ponieważ sporny obiekt to podest dla niepełnosprawnych, który nie jest urządzeniem, a w szczególności antenową konstrukcją wsporczą ani instalacją radiokomunikacyjną zainstalowaną na obiekcie budowlanym. Ponadto przywołane przepisy dotyczą montażu urządzeń instalowanych na dachu obiektu budowlanego i tym samym podwyższających najwyższy punkt obiektu (np. instalacje antenowe). Podest ma długość 2,12m, a nie wysokość, o której mowa w przepisie, i jest zainstalowany wewnątrz obiektu, a nie na obiekcie. Tym samym przywołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o braku wymogu pozwolenia na budowę. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ błędnie podważa zastosowanie w sprawie przepisu art. 66 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ zatwierdzony projekt budowlany przedmiotowego budynku przewiduje dwie alternatywne drogi ewakuacji. Jest to rozwiązanie prawidłowe, ponieważ z różnych względów (pożar, zawalenie itp.) jedna z dróg ewakuacji może być niedostępna. Projekt instalacji podestu dla osób niepełnosprawnych winien zatem zawierać takie rozwiązanie techniczne, aby w żadnej sytuacji nie zamykał dróg ewakuacji. Przyjęte rozwiązanie stwarza zagrożenie szczególnie dla osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - wydając zaskarżoną decyzję, stwierdził, że czyni to po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. M. Natomiast z akt organu odwoławczego przedłożonych sądowi wraz ze skargą wynika, że pismo z dnia 3 lipca 2012 roku, uznane przez organ odwoławczy za odwołanie W. M., zostało złożone w imieniu M. M. W piśmie tym bowiem wyraźnie W. M. wskazuje, że jest pełnomocnikiem M. M. Również na kopercie, w której ww. pismo zostało przesłane do organu, nadawca opisany jest jako "W. M. - pełnomocnik". Także organ I instancji, przekazując ww. pismo, wskazuje, że przekazuje odwołanie pełnomocnika M. M. – W. M. (vide pismo organu I instancji z dnia 30 lipca 2012 roku). Należy również zauważyć, że przy piśmie tym brak jest pełnomocnictwa upoważniającego W. M. do działania w imieniu M. M. Takie pełnomocnictwo nie znajduje się również w aktach administracyjnych organu I instancji, podobnie jak i organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 63 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", jeżeli odwołanie wnoszone jest do organu w formie pisemnej, to musi ono zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz powinno być podpisane przez wnoszącego lub jego pełnomocnika. W przypadku wniesienia pisma przez pełnomocnika, winien on - zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., dołączyć do odwołania oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jedynie w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Przy czym wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 roku, sygn. akt OSK 858/10, Baza Orzeczeń LEX nr 990297). W tym miejscu należy podkreślić, że skoro z nagłówka pisma z dnia 3 lipca 2012 roku oraz oznaczenia nadawcy przesyłki na kopercie ww. pisma wynikało, że jest to pismo pełnomocnika M. M. – W. M., a podpisujący je W. M. nie załączył do tego pisma pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu odwołującej się M. M., zatem należało stwierdzić, że pismo to zawierało braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem (art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.). Osoba, która podpisała odwołanie, nie legitymowała się bowiem pełnomocnictwem upoważniającym ją do działania w imieniu strony wymienionej w jego nagłówku jako strona odwołująca się. Brak było również podstaw aby - bez żadnych wyjaśnień - przyjąć, tak jak zrobił to organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że odwołującym się jest sam W. M., ponieważ powyższe nie wynikało z treści odwołania. Ustalenie kto wniósł w niniejszej sprawie odwołanie miało pierwszorzędne znaczenie dla jej właściwego rozpoznania. Rozpatrując bowiem odwołanie organ II instancji musi w pierwszej kolejności zbadać czy nie zawiera ono braków formalnych oraz ocenić czy pochodzi od podmiotu, który powinien być stroną w danej sprawie, a dopiero po prawidłowym wykonaniu powyższych czynności może rozpoznać odwołanie merytorycznie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie nie dopełnił opisanych powyżej obowiązków, ponieważ - bez dokonania jakichkolwiek czynności wyjaśniających - sam zmienił określenie podmiotu wnoszącego odwołanie, przyjmując, wbrew brzmieniu pisma, że pochodzi ono od W. M., mimo że w odwołaniu W. M. został wyraźnie określony jako pełnomocnik M. M. W ocenie Sądu, nie czyniąc żadnych dodatkowych ustaleń, organ nie mógł sam zmienić określenia podmiotu wnoszącego odwołanie, ponieważ - zgodnie z zasadą skargowości - organ odwoławczy podejmuje czynności jedynie na skutek prawidłowo wniesionego środka zaskarżenia pochodzącego od strony postępowania, nie może zatem samodzielnie modyfikować strony wnoszącej odwołanie. W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu, z treści odwołania wyraźnie wynikało, że wnosi je M. M. - reprezentowana przez W. M., który przy odwołaniu nie przedłożył pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo - upoważniające W. M. do działania w imieniu M. M. - nie znajdowało się również w aktach administracyjnych organu I instancji. Przed rozpoznaniem wniesionego w niniejszej sprawie odwołania organ odwoławczy winien był zatem uzupełnić wskazane powyżej braki przedmiotowego pisma (wezwać W. M. do przedłożenia pełnomocnictwa) w trybie art. 64 § 2 k.p.a. aby ustalić czy W. M. jest umocowany do reprezentowania wnoszącej odwołanie M. M. - czego jednak nie uczynił. Ewentualnie, jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości co do określenia kto wnosi odwołanie, powinien był tę kwestię wyjaśnić, kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Rozpoznając odwołanie przed wyjaśnieniem powyższej kwestii organ naruszył zarówno przytoczone powyżej przepisy dotyczące wymogów formalnych odwołania, jak i zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ rozpoznał pismo z dnia 3 lipca 2012 roku jako odwołanie W. M., a więc adresata decyzji organu I instancji, przed ustaleniem czy pismo to stanowiło jego odwołanie, czy też - jak wynika to wprost z treści pisma - odwołanie M. M., jedynie reprezentowanej przez W. M. Ustalenie to było niezwykle istotne, ponieważ inaczej legitymację do wniesienia odwołania organ powinien ocenić w przypadku W. M. (adresata obowiązku wskazanego w decyzji organu I instancji), a inaczej w przypadku M. M. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że ustalenie kto składa odwołanie (czyli zbadanie prawidłowej treści odwołania) jest niezwykle istotne. Organ odwoławczy nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać woli strony, zwłaszcza działającej w postępowaniu bez pełnomocnika zawodowego. Jeżeli zatem zaistnieją w sprawie jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości, nie mogą być one automatycznie, bez próby ich wyjaśnienia, rozstrzygane jako przemawiające za istnieniem lub brakiem odwołania określonej strony (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 47/05, Baza Orzeczeń LEX nr 192140). W niniejszej sprawie organ odwoławczy - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, musiał zatem powyższe kwestie wyjaśnić. Nie czyniąc tego, wydał decyzję z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. Sąd uznał nadto, że w świetle powyższych ustaleń odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących decyzji organu II instancji byłoby przedwczesne, ponieważ to organ odwoławczy musi najpierw prawidłowo rozpatrzyć niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności uzupełnić braki formalne pisma z dnia 3 lipca 2012 roku (zgodnie z treścią art. 33, art. 63 i art. 64 k.p.a.), a jeżeli uzna, że istnieją wątpliwości od kogo ono pochodzi, zwrócić się do W. M. o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Dopiero bowiem to ustalenie pozwoli zbadać czy podmiot odwołujący się jest stroną niniejszego postępowania. Jest to niezwykle istotne, ponieważ organ odwoławczy może merytorycznie rozpoznać odwołanie jedynie pochodzące od strony postępowania, przy czym krąg stron postępowania ustalony przez organ I instancji nie jest dla niego wiążący. Należy przy tym przypomnieć, że wydając decyzje w niniejszej sprawie organy wskazywały jako ich podstawę prawną art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Z art. 61 cyt. ustawy wynika zaś, że adresatem decyzji nakładającej obowiązki mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wydanej na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, może być jedynie właściciel lub zarządca budynku. Przepis ten stanowi bowiem, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane tj. użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przez pryzmat tych przepisów oraz treści art. 28 k.p.a. organ ma zatem obowiązek oceniać kto powinien być stroną niniejszego postępowania.