II SA/Gd 70/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 listopada 2023 r., nr SKO.421.634.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Skarga M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 listopada 2023 r., nr SKO.421.634.2023, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 5 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – E. P., legitymującą się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 lutego 2023 r. Burmistrz Miasta Lęborka decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., nr MOPS.SSR.4702.1.001486.2023, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły dwie przesłanki negatywne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Przede wszystkim bowiem, jak ocenił organ, niepełnosprawność matki skarżącej powstała po osiągnięciu przez nią wieku 77 lat a tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto, matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z E. P. Jej mąż od ponad 30 lat mieszka w Berlinie i nie zamierza wrócić do Polski. Matka skarżącej dużo wcześniej podjęła decyzję o rozwodzie ale choroby uniemożliwiły jej podjęcie działań w tym celu. Mąż skarżącej ma 83 lata, przeszedł liczne operacje (tętniaki aorty brzusznej i pachwinowej, trepanacja czaszki i sam wymaga opieki). W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 24 kwietnia 2023 r., w którym to lekarz poświadczył, że ze względu na zły stan zdrowia nie jest on w stanie sprawować opieki nad żoną. Tym samym, przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe również z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, wbrew stanowisku organu I instancji, nie może być art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem uwzględnić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że choć w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że matka skarżącej wymaga stałej opieki i pomocy osoby drugiej i pomoc tą zapewnia jej skarżąca, to nie ma możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika zaś, że osoba wymagająca opieki jest mężatką. Niewątpliwie, jej mąż mieszka od ponad 30 lat w Berlinie, ma 83 lata, jest osobą schorowaną i nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną, jednakże nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż nie uwzględnia, że jej rodzice od dawna nie mieszkają razem a ich małżeństwo od dawna pozostaje jedynie na papierze. Ojciec posiada obywatelstwo niemieckie, od ponad 30 lat mieszka w Berlinie i nie wyraża zgody na powrót do Polski i na sprawowanie opieki nad matką. Ojciec ma 83 lata i jest osobą schorowaną. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 24 kwietnia 2023 r., w którym lekarz rodzinny w Berlinie poświadczył, że ze względu na zły stan zdrowia ojciec nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Ojciec nigdy nie starał się o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, bo w niemieckich realiach do niczego nie było mu ono potrzebne. Jeśli jednak miałoby to stanowić przełom w sprawie, to jak twierdzi, w jego wieku i przy tylu dolegliwościach nie byłoby problemu, jedynie wszystko rozciągnęłoby się w czasie, którego niestety nie ma zbyt wiele. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2024 r. skarżąca podtrzymała skargę i zarzuciła dodatkowo błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na pominięciu faktu, że jej matka i ojciec pozostawali w separacji faktycznej od ponad 30 lat, ponadto z uwagi na schorzenia i wiek nie są w stanie sprawować nad sobą opieki. Skarżąca wniosła przy tym o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Słupsku z dnia 19 czerwca 2024 r. w sprawie I NS 141/24 o orzeczeniu separacji. Dokument ten potwierdza stan rzeczywiście istniejący pomiędzy rodzicami skarżącej od ponad 30 lat. Skarżąca przedłożyła przy tym zaświadczenie lekarskie z dnia 21 marca 2024 r., w którym wskazano, że mąż skarżącej nie może pracować, nie może dźwigać ani się schylać a ze względu na wysokie ryzyko chorobowe sprawowanie przez niego opieki nad osobą trzecią jest z punktu widzenia medycznego niewskazane. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 listopada 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Lęborka z dnia 20 czerwca 2023 r. jest zgodna z prawem. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) - zwanej dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie przy tym z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiącego podstawę prawną kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te rozstrzygnięte zostały w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której punkcie 2 stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Ponadto, w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił również, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W konsekwencji, należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności a dopiero gdy małżonek ten legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności o przyznanie tego świadczenia mogą ubiegać się pozostałe uprawnione osoby. Tym samym, zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało dalszym krewnym. Podkreślić przy tym należy, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W konsekwencji, będąc związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. i całkowicie podzielając stanowisko zajęte w powyższej uchwale Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Tym samym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad matką, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jak bowiem zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego, matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy niespornie wynika przy tym, że mąż matki skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie ani też orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Żadne bowiem z zaświadczeń znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi takiego orzeczenia. Nadto, jak oświadczyła sama skarżąca, że nie posiada on takiego orzeczenia. Podnoszona natomiast przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego okoliczność, że jej rodzice od lat żyją w separacji faktycznej a ojciec mieszka od 30 lat w Berlinie i jest schorowany – nie mogła wyłączyć zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w świetle powołanej powyżej argumentacji, jako że w takiej sytuacji małżeństwo nadal istnieje. Z kolei przedłożone przez skarżącą postanowienie Sądu Okręgowego w Słupsku w sprawie I NS 141/24 o orzeczeniu separacji między jej rodzicami nie mogło zmienić oceny prawidłowości wydanych przez orzekające w sprawie organy decyzji administracyjnych. Wydane zostało ono bowiem w dniu 19 czerwca 2024 r., a więc już po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Nie mogło mieć znaczenia dla kontroli zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji, jako że sąd administracyjny orzeka według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania. Na marginesie jedynie wskazać należy, że stanowisko sądów administracyjnych dotyczące separacji w związku z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest jednolite. Z jednej bowiem strony wskazuje się, że orzeczenie o separacji wyłącza zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. Jednocześnie, prezentowany jest także pogląd przeciwny, zgodnie z którym małżonek legitymujący się prawomocnym orzeczeniem o separacji pozostaje w związku małżeńskim, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 78/23, niepubl.). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jednakże okoliczność, że w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, a taka była sytuacja prawna matki skarżącej w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy, było legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w sprawie niniejszej nie zostało spełnione. Dlatego też, przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w stanie istniejącym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie było możliwe. W konsekwencji powyższej oceny, Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.