II SA/Gd 700/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia w Ł. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. oraz M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2015 r. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wójt Gminy określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa zakładu B. – etapy III, IV i V na terenie zakładu zlokalizowanego na obszarze działek nr [...]-[..] obręb Ł. w miejscowości Ł., gmina W. Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. i C., a także: F. Z., E. B., P. B., M. H., D. K. i F. R. Do Kolegium odwołania od decyzji organu I instancji wniosły również inne osoby fizyczne. Kolegium stwierdziło, że nie przysługuje im status strony postępowania i dlatego też stwierdziło niedopuszczalność tych odwołań w drodze odrębnego postanowienia z dnia 2 marca 2010 r., nr [..]. Rozpoznając natomiast odwołania A. i C., a także : F. Z., E. B., P. B., M. H., D. K. i F. R Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 marca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po zapoznaniu się z całością akt sprawy i przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, że organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji, uznając wniesione odwołania za nieuzasadnione. W szczególności zaś organ odwoławczy stwierdził, że krąg stron postępowania w sprawie został prawidłowo wyznaczony przez organ I instancji, który uznał za strony właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ I instancji w wyniku rozpatrzenia szeregu wniosków osób domagających się przyznania im statusu strony wydał postanowienia o odmowie uznania ich za strony. Kolegium uznało te postanowienia za prawidłowe po zapoznaniu się z ich uzasadnieniem. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez: A. D., R. R.- K., F. R., J. S., F. Z. oraz A. Również na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zostały wniesione skargi przez: A. D., W. J., R. R.- K., F. R., J. S. i F. Z., A. oraz C. Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 895/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z kolei wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 894/13 Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, gdyż uchylenie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. W sprawie tej Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Na tym etapie postępowania, przed rozstrzygnięciem nierozpoznanego odwołania byłoby to bowiem przedwczesne i prowadziłoby do ograniczenia uprawnień odwołującego się, którego odwołanie nie zostało rozpoznane. Nadto Sąd wskazał, że odwołującym się w związku z uprzednim wyeliminowaniem ich z postępowania administracyjnego nie przysługiwała im możliwość ewentualnego zaskarżenia i kwestionowania oceny prawnej podniesionych w sprawie zarzutów. Zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Ilekroć zatem dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zatem w przypadku dokonania przez sąd oceny prawnej w wyroku, organy ani sądy rozpatrujące sprawę w przyszłości nie mogłyby dokonać oceny prawnej w sposób odmienny od już dokonanej w tej sprawie. Strona pominięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym byłaby zatem związana oceną sądu, której z uwagi na brak udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogła kwestionować. Związanie tą oceną miałoby w istocie charakter ostateczny, bowiem zgodnie z zaprezentowanym wyżej poglądem, nawet Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby odstąpić od tej oceny w sytuacji rozpoznawania skargi kasacyjnej. Taka sytuacja naruszałaby prawo do sądu strony pominiętej w postępowaniu, bowiem byłaby ona trwale związana ocenami prawnymi sądu, dokonanymi w postępowaniu prowadzonym bez jej udziału. Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 września 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję Wójta Gminy 28 sierpnia 2009 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że wykonując zalecenia Sądu zawarte w wydanym w sprawie wyroku uznało za strony F. R. M. S., J. S., R. R.- K. oraz W. J. Ponownie zatem Kolegium rozpatrzyło sprawę merytorycznie skutek odwołań tych osób oraz A. i C., a także: F. Z., E. B., P. B., M. H. i D. K. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium odniosło się do merytorycznych zarzutów wniesionych odwołań. Kolegium ustaliło również, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji weszła w życie uchwała Rady Gminy z dnia 29 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ł. dla obszaru [..] (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 157, poz. 2967). Zgodnie natomiast z treścią art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska właściwy organ wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nadto Kolegium wskazało na znaczny upływ czasu od daty wydania przez organ I instancji decyzji. W czasie tym nastąpiły zmiany stanu faktycznego w sposobie korzystania z nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a także zmiany stanu prawnego, w tym dotyczące obszarów chronionych. Z tych względów Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W skardze na powyższą decyzję A. oraz M. S. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący stwierdzili, że decyzja ta jest wadliwa, gdyż organ odwoławczy winien rozpoznawać sprawy merytorycznie, a wydawanie decyzji kasacyjnych nie powinno być jedyną metodą uwzględniania odwołań. Kolegium nie respektując wskazań Sądu, po raz kolejny uchyliło się od merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Nadto wskazali, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż ważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynosi zgodnie z treścią art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko 4 lata i taki okres już upłynął od wydania decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Uczestnik postępowania B. w piśmie z dnia 2 grudnia 2016 r. poinformowała, że z uwagi na przewlekłość trwającego postępowania administracyjnego, a także zmianę stanu prawnego w zakresie przepisów powszechnie obowiązujących i prawa miejscowego, oraz zmieniające się technologie zagospodarowania odpadów, cofnęła wniosek z dnia 2 lipca 2008 r., na podstawie którego została wydana decyzja Wójt Gminy 28 sierpnia 2009 r. uchylona przez Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. W dniu 7 grudnia 2015 r. Wójt umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po wyrokach tutejszego Sądu z dnia 26 marca 2014 r., wydanych w sprawach II SA/Gd 894/13 i II SA/Gd 895/13. Poprzednio rozpatrując sprawę, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 sierpnia 2009 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu B., po rozparzeniu merytorycznym czyści wniesionych odwołąń. Natomiast część wniesionych od decyzji organu I instancja odwołań nie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, zaś Kolegium wydało w stosunku do tych odwołań postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania uznając, że wnoszącym je osobom nie przysługiwał przymiot stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 895/13 uchylił postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania. W szczególności zaś Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał w sprawie żadnych ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości odwołujących się osób, ich charakteru, ani wpływu inwestycji na te nieruchomości. Organ nie przeanalizował w tym zakresie raportu sporządzonego przez inwestora. Skarżący zaś wskazywali na niebezpieczeństwo wynikające z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Kwestie te w ocenie Sądu nie zostały przez organ zbadane. W konsekwencji zaś została również uchylona decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną zaś w niniejszej sprawie decyzją Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy 28 sierpnia 2009 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 Kpa. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 Kpa). Stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 Kpa, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 Kpa uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 Kpa, określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie w sprawie należy przeprowadzić ponownie w całości, poczynając od zbadania zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom skarżących taki stan sprawy nie oznacza w żadnym razie, że niedopuszczalne było podjęcie decyzji kasacyjnej, a organ odwoławczy powinien sam wyjaśnić istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia okoliczności. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie tylko mógł, ale powinien był wydać w tej sytuacji w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną. W sprawie z całą pewnością zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w znacznym zakresie, co wykluczało możliwość zastosowania art. 136 Kpa. Nadto w sprawie nie może ujść uwadze okoliczność, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z pominięciem podmiotów, które winny w nim uczestniczyć w charakterze strony, przy czym podmioty te ostatecznie skorzystały z uprawnienia do wniesienia odwołania, w wyniku którego uznano ich przymiot strony. Zgodnie z treścią art. 10 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Na tzw. "czynny udział" składa się cały wachlarz uprawnień strony wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienić można chociażby prawo do ustanowienia pełnomocnika, zgłoszenia wniosków dowodowych, wniosków procesowych, dostępu do akt, uczestnictwa w rozprawie, wniesienia zażalenia, odwołania. Czynny udział w postępowaniu administracyjnym w każdym jego stadium, jak wymaga tego art. 10 kpa, oznacza zagwarantowanie udziału w całym jego toku od momentu wszczęcia i przed wszystkimi zajmującymi się sprawą organami obu instancji. W rozpatrywanej sprawie postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa, albowiem organ ten nie ustalił prawidłowo kręgu stron. Zatem sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie wada postępowania, polegająca na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji bez należytego ustalenia kręgu stron, uzasadniała również podjęcie rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 Kpa. Wada ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być konwalidowana przy zastosowaniu art. 136 Kpa z tego względu, iż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 Kpa. Zasada ta gwarantuje każdej stronie zachowanie dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Również w literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 Kpa oraz art. 81 Kpa. W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W sprawie właściwie zastosowano art. 138 § 2 Kpa. Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja kasacyjna została wydana po rozpatrzeniu wielu odwołań, w tym wniesionych przez skarżących, którzy także domagali się uchylenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Wbrew zarzutom skargi, na etapie rozstrzygania sprawy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nie było również żadnych prawnych przeszkód do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sprawie. W szczególności zaś nie nastąpił upływ wskazanego w skardze terminu ważności decyzji organu I instancji. Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że po wydaniu decyzji kasacyjnej inwestor cofnął wniosek w sprawie, zaś organ I instancji decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu B. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.