II SA/Gd 895/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi ze skarg A z siedzibą w Ł., A. D., R.R., F. R., J. S. i F. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R.R.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 7. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wójt Gminy określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa zakładu "A" Sp. z o.o. w Ł. – etapy III, IV i V na terenie zakładu zlokalizowanego na obszarze działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb Ł. w miejscowości Ł., gmina W. Postanowieniem z dnia 2 marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania od powyższej decyzji. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 134 Kpa w związku z art. 28 Kpa. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że jednobrzmiące odwołania od decyzji organu I instancji wniosło czterdzieści osób: J. D., H. R., J. G., K. B., I. P.-K., K. Z., D. Z., E. W., M. Sz., A. S., M. Ś., M. S., U. D., T. D., K. W., W. W., J. S., K. T., T. Z., M. B., L. S., J. S., K. L., A. D., R. D., E. G., Z. G., A. B., B. B., W. J., R. R. – K., M. F., Z. F., D. K., K. K., A. D., J. Z., K. D., F. R., W. Sz. Art. 28 Kpa określa, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego przepisu art. 46a ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia (rozumianym szeroko), ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Odnosząc się do niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że wszystkie wskazane wyżej osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, nie są właścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, której dotyczy wydana decyzja. Również organ I instancji nie uznał ich za strony postępowania. Jednocześnie Kolegium wskazało, że będące stroną postępowania Ekologiczne Stowarzyszenie Przyjaciół Parku Krajobrazowego "B" z siedzibą w Ł. wniosło również odwołanie takie samej treści, które to zostanie rozpatrzone w odrębnym postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Kolegium w sprawie nr [...]. Ekologiczne Stowarzyszenie Przyjaciół Parku Krajobrazowego "B" z siedzibą w Ł. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 10 Kpa przez rozdzielenie jednej sprawy na dwa odrębne postępowania. Nadto zarzuciło naruszenie art. 28 Kpa w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 Kpa polegające na bezpodstawnym uznaniu, że szereg osób – właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji nie jest stronami w sprawie. Zarzucono także naruszenie Konwencji z Aarhus z dnia 25. 06.1998 r. przez jej pominięcie przy ustalaniu stron postępowania, naruszenie art. 6 w zw. z art. 46 Prawa ochrony środowiska przez wydanie decyzji dla części zamierzenia, a także naruszenie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez wydanie decyzji na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, mimo że wniosek został w ostatecznym kształcie złożony po wejściu w życie ustawy z dnia 3.10.2008 r. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło również, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było wadliwe z powodu niedostrzeżenia przez Kolegium szeregu wskazanych uchybień organu I instancji. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 359/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, że strony postępowania ustalił organ I instancji w oparciu o raport oddziaływania na środowisko. Osoby, które wniosły odwołanie nie są właścicielami nieruchomości położnych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skargę o identycznej treści na to samo postanowienie wniosło również 85 osób fizycznych, tj.: A. D., R. R.- K., F. R., J. S., F. Z. oraz inne osoby, w tym między innymi L. Z. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 361/10. W powyższej sprawie braki formalne zostały usunięte jedynie przez A. D., R. R.- K., F. R., J. S. i F. Z. Pozostałe osoby nie uzupełniły braków ani też nie uiściły wpisów od skargi. Stąd też postanowieniem z dnia 23 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę tychże osób, w tym również skargę wniesioną przez L. Z. W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł również o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nadto postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r., na podstawie art.111§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd połączył sprawę II SA/Gd 361/10 ze sprawą II SA/Gd 359/10 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił obie sprawy prowadzić dalej pod sygnaturą akt II SA/Gd 359/10. Obie sprawy dotyczą tego samego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i dlatego muszą być rozpoznane i rozstrzygnięte jednocześnie. Uczestnik postępowania "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., odpowiadając na skargi, wniósł o ich oddalenie, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Postępowanie w sprawie było zawieszone z uwagi na śmierć L. Z., którego skarga została odrzucona, jednakże zmarł on jeszcze przed podjęciem przez Sąd postanowienia z dnia 23 listopada 2010r. o odrzuceniu wniesionej przez niego skargi. W tej sytuacji nie można było uznać, że nastąpiło prawomocne odrzucenie skargi wniesionej przez L. Z. To zaś powodowało, że nie można było nadać dalszego biegu sprawie ze skarg pozostałych osób. Po ustalenia następców prawnych L. Z. postępowanie w sprawie zostało podjęte. Ostatecznie zatem Sąd rozpoznał sprawę ze skarg wniesionych przez strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań - Ekologiczne Stowarzyszenie Przyjaciół Parku Krajobrazowego "B" z siedzibą w Ł. i F. Z. oraz osoby, które nie zostały uznane za strony: A. D., R. R.- K., F. R. oraz J. S., którą Kolegium omyłkowo określiło jako J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, Sąd stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany granicami skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi oraz podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego bez zapewnienia udziału podmiotu powołującego się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania rozstrzyga o legitymacji wnoszącego odwołanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 316/08 wykładnia przepisów prawa procesowego oparta na dopuszczalności ustalania interesu prawnego poza formami procesowymi gwarantującymi prawo do obrony, prawo do wysłuchania, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż po wniesieniu odwołania, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ ten dokonywał merytorycznej oceny interesu prawnego ustalając, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż wnoszącym je osobom nie przysługuje status strony w postępowaniu. Powyższe w sposób oczywisty narusza przepis art. 134 kpa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa. Jak prawidłowo stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w niniejszym postępowaniu ustalenie kręgu stron postępowania winno odbywać się na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 Kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329). Przepis art. 28 Kpa nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia do udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Przepis ten daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość. Stronami prowadzonego postępowania winny być zatem podmioty, które wykażą, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia ich interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza niezasadności złożonego wniosku. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności inwestycji z prawem. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, przyjmuje się, że istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania jest rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko (zob. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., o sygn. II SA/Kr 1932/11). Ochrona interesów odwołujących w postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących jego uprawnienia, wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Prawo to obejmuje własność gruntu, która zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami przewiduje art. 144 Kc. Ochronę tę przewidują także przepisy prawa administracyjnego - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Kolegium, orzekając o niedopuszczalności odwołania, nie dokonało żadnych ustaleń w tym przedmiocie. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, nie są właścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, której dotyczy wydana decyzja. Nadto wskazał, że również organ I instancji nie uznał tych osób za strony postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakichkolwiek szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących położenia nieruchomości osób składających odwołania, które to zostały uznane za niedopuszczalne, ich charakteru ani wpływu inwestycji na te nieruchomości. W szczególności zaś organ odwoławczy nie przenalizował w tym zakresie raportu sporządzonego przez inwestora. Skarżący zaś wskazywali na niebezpieczeństwo wynikające z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Kwestie te nie zostały przez organ zbadane. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Norma art. 9 Kpa przewiduje natomiast, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sposób sformułowania odwołań nie upoważniał zatem organu do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny interesu w postępowaniu, a organ winien zmierzać do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ winien ustalić położenie nieruchomości osób składających odwołania oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na ich nieruchomości. W sytuacji ustalenia, iż inwestycja oddziałuje na nieruchomości, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać status strony i rozpoznać złożone odwołanie. Wyjaśnić przy tym należy, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem podlegało jedynie zaskarżone postanowienie, które ma charakter proceduralny i nie rozstrzyga sprawy, stąd też Sąd nie mógł badać zasadności merytorycznych zarzutów skarżących dotyczących zgodności z prawem decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Wobec uwzględnienia skarg Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 i 2 tej ustawy, że na koszty te składają się uiszczone przez skarżących wpisy sądowe, a w przypadku F. R. nadto koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.