II SA/Gd 700/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 10 maja 2022 r., nr SKO.421.356.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego G. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 10 maja 2022 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Człuchów z 21 marca 2022 r. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę S. K.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 14 marca 2022r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Człuchowie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, S. K.. Organ I instancji decyzją z 21 marca 2022r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że powodem odmowy jest niespełnienie przesłanki art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18 roku życia. Dnia 10 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło ugruntowane stanowiska sądów administracyjnych wskazujące na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wobec powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji błędnie przyjął, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Orzeczeniem z 12 stycznia 2005r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Człuchowie S. K. ur. [...] legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od -22 lipca 2004r. Orzeczenie wydano do na stałe. W ocenie organu odwoławczego treść posiadanego przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że została w niniejszej sprawie spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. dla ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odmawiając jednak przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia Kolegium wskazało na posiadanie przez skarżącą prawa do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką na podstawie decyzji z 7 listopada 2018r.. Okoliczność ta w ocenie Kolegium stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie zrezygnowała z pobierania zasiłku dla opiekuna, co powoduje niemożność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję G. K. zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy, co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna; - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej. Formułując zarzuty naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazano w skardze na art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, i przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony Skarżąca podkreśliła, że w jej przypadku można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełnia wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowi wcześniejsze uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna. Cytując wyroki sądów administracyjnych podkreśliła, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Ponadto skarżąca już w pierwotnie złożonym w dniu 9 marca 2022 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła na podstawie przepisu art. 155 Kpa o uchylenie obowiązującej decyzji ustalającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna. W kontekście ww. argumentów stanowisko organu podniesione w decyzji, że przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja ustalająca prawo do zasiłku dla opiekuna jest całkowicie błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma (m. in.) ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (...). Na wstępie, Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że odmowy ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła uzasadniać, jak błędnie przyjął organ I instancji, okoliczność, że najprawdopodobniej niepełnosprawność matki skarżącego zaistniała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Niewątpliwie bowiem, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, powyższy przepis art. 17 ust. 1b winien być, jak słusznie wskazało orzekające Kolegium, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tymczasem w niniejszej sprawie wobec strony organ I instancji zastosował przewidziany tym przepisem niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając ją tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25 roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej. Organ odwoławczy to uchybienie zauważył, ale odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., czyli pobieranie zasiłku dla opiekuna. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19: przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie, jak twierdzi organ odwoławczy, wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy za nieprawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, które w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że skarżąca nie zrezygnowała z pobierania zasiłku dla opiekuna. Należy mieć bowiem na uwadze, że skarżąca już wraz z wniesieniem wniosku w dniu 9 marca 2022 r. wyraziła wolę rezygnacji z pobierania zasiłku dla opiekuna. Skarżąca wniosła bowiem o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 155 Kpa w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wolę rezygnacji z zasiłku dla opiekuna wyraźnie ponowiła skarżąca we wniesionym odwołaniu. Skarżąca dokonała zatem wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego. Jednocześnie nie może wywołać negatywnych skutków obawa skarżącej o wcześniejszą rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna w sytuacji, gdy organy nie wypowiedziały się w sprawie jednoznacznie, że skarżąca spełnia wszelkie pozostałe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Odmowa przyznania świadczenia z innej przyczyny mogłaby bowiem pozbawić stronę prawa do aktualnie przysługujących świadczeń. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednoznacznego oświadczenia złożonego przez skarżącą w toku postępowania o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanej w sprawie decyzji. Niezapoznanie się z aktami sprawy i wadliwa ocena wystąpienia negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego świadczy bowiem o naruszeniu przez orzekający organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i przedwcześnie odmówił przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią zasiłku dla opiekuna, bez oceny czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, oraz czy wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna, co do którego skarżąca wyraziła gotowość rezygnacji w sytuacji pozytywnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie w skardze złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.