II SA/Gd 701/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 19 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lipca 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 31 maja 2011 r. nr [...] nakazującą Z. M. rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej obiektów budowlanych na działce nr [...] w miejscowości W., gmina K., tj.: parterowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem (ustęp suchy) o wymiarach 2,80 m x l,84 m, parterowego obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem o wymiarach l,34 m x 1,1 m, 3.altany o konstrukcji drewnianej nietrwale związanej gruntem o kształcie dziewięciokąta (ściany ażurowe) o długości każdego boku 0,85 m, 4. altany o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, nietrwale związanej z gruntem o wymiarach l,93 m x 3,39 m. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt l k.p.a., art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października l974 r. –Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz.1623 – tekst jednolity ze zm.). Decyzje organów obu instancji wydane zostały w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: Organ I instancji, kontynuując prowadzone w 1986 r. przez Urząd Miasta i Gminy postępowanie administracyjne dotyczące budowy obiektów letniskowych na działce nr [...] w miejscowości W., w dniu 13 grudnia 2006 r., przy udziale Z. M. dokonał oględzin działki nr [...] i ustalił, że w latach 1985 -1994 zostało wybudowanych pięć obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tj; parterowy budynek pełniący funkcję letniskową, dwie altany, budynek gospodarczy i sanitariat. Jak wskazały organ, obiekty te naruszają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji, na podstawie art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w decyzji z dnia 25 października 2007 r. organ I instancji nakazał rozbiórkę w/w pięciu obiektów budowlanych. W toku postępowania strona oświadczyła, że w 1986 r. prowadzone było postępowanie administracyjne, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę domków letniskowych na działce nr [...], jednakże Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę od decyzji organu I instancji wydanej w dniu 25 października 2007 r., w decyzji z dnia 7 października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przede wszystkim zarzucił organowi I instancji, iż w sposób niedostateczny wyjaśnił, czego dotyczyło postępowanie prowadzone w 1986 r. (jakich obiektów budowlanych). Jednocześnie wyjaśnił, że postępowaniem prowadzonym w 1986 r. objęty był tylko domek letniskowy, zatem tylko w odniesieniu do tego obiektu można mówić o kontynuacji postępowania z 1986 r. A przecież w międzyczasie z działki nr [...] powstała na skutek wydzielenia działka nr [...], nabyta w dniu 1 sierpnia 1987 r. przez stronę, na której wybudowano dodatkowo jeszcze cztery obiekty budowlane. Organ I instancji, stosując się do wskazań, zawartych w w/w decyzji kasacyjnej rozdzielił prowadzone postępowanie w stosunku do ww. obiektów budowlanych na dwa odrębne postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem budowa: parterowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem (ustęp suchy) o wymiarach 2,80 m x l,84 m, parterowego obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem o wymiarach l,34 m x 1,1 m, altany o konstrukcji drewnianej nietrwale związanej gruntem o kształcie dziewięciokąta (ściany ażurowe) o długości każdego boku 0,85 m, altany o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, nietrwale związanej z gruntem o wymiarach l,93 m x 3,39 m Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji skorygował zakres postępowania administracyjnego do w/w czterech obiektów budowlanych i na podstawie art. 37 ust .l pkt l ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. l03 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. orzekł o obowiązku rozbiórki tychże obiektów budowlanych. Organ odwoławczy, rozpatrując wniesione przez stronę odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., przepisów art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich spraw stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z przepisami art. 28 ust. l Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązującymi w okresie budowy przedmiotowych obiektów budowlanych roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pozwolenia na budowę wymagała więc budowa obiektów trwale związanych z gruntem jak i obiektów niepołączonych trwale z gruntem, co ma miejsce w rozważanym przypadku. Wynikało to z rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budo wlanego (Dz. U Nr 8 poz. 48 ze zm.), które w § 44 ust. 1 przewidywało obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonywania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Zgodnie zaś z art. 37 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, m. in. gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jak zatem wskazał organ, do nakazania rozbiórki konieczne jest więc łączne wystąpienie dwóch przesłanek: braku wymaganego pozwolenia na budowę oraz co najmniej jednej z sytuacji, określonych w pkt 1 lub 2 art. 37 ustawy z 1974 r. Z kolei, art. 40 ww. ustawy stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji publicznej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Oceniając zgodność zabudowy strony z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy odwołał się do aktualnego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym skutki samowoli budowlanej na gruncie przepisów art. 37 ust. l pkt l ustawy z 1974 r. należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakaz rozbiórki z art. 37 ust. l pkt l wydał w oparciu o ustalenia obowiązującego w dniu orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 8 grudnia 2007 r. nr XIU/96/07 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 25 z 7 kwietnia 2008 r., poz.732). Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] wchodzi w obszar oznaczony symbolem 97.R,Z,WS – czyli obszar terenów rolniczych oraz lasów z terenami wód powierzchniowych śródlądowych. W pkt 8 w/w planu określono parametry i wskaźniki, kształtowania zabudowy, którego zapis brzmi: "zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów o których mowa w pkt 7". Przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane w 1987 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie, nie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę; a wiec wydanie nakazu rozbiórki wypełnia dyspozycję cytowanego art. 37 ustawy. Organ odwoławczy powołał się nadto w uzasadnieniu na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie dotyczącej zabudowy działki nr [...] w W., gdzie - w podobnym stanie faktyczno-prawnym - prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sąd ten oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Z. M. za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i 8 k.p.a., przez niepodjęcie przez organy administracji działań niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie prawnego dla realizacji interesu indywidualnego oraz prowadzenie postępowania w sposób ograniczający zaufanie obywateli do organów państwa na skutek niewyjaśnienia sposobu zakończenia postępowania w sprawie, w której zapadła decyzja Wojewody z dnia 16 grudnia 1986 r., 2) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie, w której wcześniej toczyło się postępowanie i wydana została decyzja kończąca to postępowanie. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia dokładnej analizy, w jaki sposób zakończyło się tożsame postępowanie administracyjne, w którym zapadła decyzja Wojewody z dnia 16 grudnia 1986 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w sposób arbitralny przyjął, że niniejsze postępowanie stanowi kontynuację postępowania prowadzonego w latach 80 XX w. Tymczasem, taka konstatacja jest niczym nie popartym (żadnym materiałem dowodowym) aktem życzeniowym organu odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na mocy rzeczonej decyzji z 1986 r. uchylona została decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę siedmiu obiektów budowlanych – domków letniskowych, wśród których jeden należał do skarżącego. Dalszych dokumentów odnośnie przedmiotowej sprawy nie można odnaleźć, ale jak podkreślił skarżący – ówcześni właściciele otrzymali zgodę władz na pozostawienie przedmiotowych domków na tym terenie. Zatem ta zgoda dotyczyła też obiektu należącego do skarżącego. Fakt, że nie jest on w posiadaniu dokumentu potwierdzającego otrzymanie takiej zgody nie uprawnia do przyjęcia, że takiej decyzji nie było. Skarżący bowiem nie może ponosić negatywnych skutków bałaganu panującego w organach administracji. To wszystko sprawie, że zasadny jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezależnie od tego skarżący wskazał na naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania poprzez rozpoznawanie odwołania przez okres ponad 2 lat od daty jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 zez m.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), która w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu jej art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki), nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący nabył w dniu 1 sierpnia 1987 r. nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów pod numerem [...] w W. (zob. akt notarialny Rep A nr 3365/1997 w aktach administracyjnych organu I instancji – k. 19 -19v). Opisane w decyzji organu I instancji obiekty budowlane, tj. parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem (ustęp suchy), parterowy obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem, altana o konstrukcji drewnianej nietrwale związana gruntem o kształcie dziewięciokąta (ściany ażurowe) oraz altana o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, nietrwale związana z gruntem, wybudowane zostały po 1987 roku. Przy czym, obiekty te zostały posadowione bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dacie realizacji tej inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, której przepisy art. 2 ust. 1 oraz 28 ust. 1 pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego w szczególności w postaci domku letniskowego, altany, czy tzw. ustępu suchego - wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z ustaleń faktycznych, nie kwestionowanych w skardze, wynika że przedmiotowe obiekty zrealizowano bez pozwolenia na budowę oraz na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym nieruchomość skarżącego pod obszar terenów rolniczych oraz lasów z terenami wód powierzchniowych śródlądowych. Z obowiązującego w dniu orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 8 grudnia 2007 r. nr XIU/96/07 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 25 z 7 kwietnia 2008 r., poz. 732) wynika bowiem, że działka skarżącego wchodzi w obszar oznaczony symbolem 97.R,Z,WS – czyli jest zakwalifikowana jako obszar terenów rolniczych oraz lasów z terenami wód powierzchniowych śródlądowych. Plan miejscowy zakłada jednocześnie zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów o których mowa w pkt 7 (tj. wałów powodziowych, śluz, przepustów, itd., stanowiących obiekty infrastruktury technicznej i drogowej oraz hydrotechnicznej). Z planu wynika zatem jednoznacznie, iż teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącego nie jest przeznaczony pod zabudowę, chociażby letniskową. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przy tym ugruntowane stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (np.: z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. II OSK 234/09, z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 708/09), zgodnie z którym skutki samowoli budowlanej, o której organ orzeka na podstawie regulacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. należy oceniać w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie budowy obiektów budowlanych. W szczególności oznacza to wymóg oceny zrealizowanej inwestycji w oparciu o aktualny w dacie orzekania przez organy administracji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w braku zaś takiego planu - uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego z chwili orzekania w sprawie samowoli budowlanej, a nie z chwili budowy. Ta druga sytuacja nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, gdyż nieruchomość skarżącego, jak wskazano zresztą, objęta jest uregulowaniem planistycznym w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 8 grudnia 2007 r. Spełnione zostały zatem, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju inwestycję. W myśl dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W świetle niekwestionowanego przez stronę stanu faktycznego niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, zaistniały przesłanki do tego, ażeby organ administracji I instancji orzekł o rozbiórce opisanych w decyzji organu I instancji obiektów należących do skarżącego, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy. Sąd nie podziela przy tym sformułowanego w skardze zarzutu wydania decyzji w warunkach res iudicata, tj. w sprawie, w której toczyło się postępowanie i została wydana decyzja administracyjna kończąca to postępowanie. W aktach administracyjnych organu I instancji (k. 11) znajduje się decyzja Wojewody z dnia 16 grudnia 1986 r., na mocy której decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z 23 października 1986 r. nakazująca wstrzymać roboty budowlane i usunąć samowolnie wybudowany zespół siedmiu domków letniskowych na działce nr [...] (a więc przed podziałem tej nieruchomości) i doprowadzić teren do stanu poprzedniego, została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wpływ postępowania prowadzonego w 1986 r. na obecne postępowanie i wydaną w nim decyzję, wbrew stwierdzeniom skargi, był przedmiotem analizy w zaskarżonej decyzji. Wynika z niej bowiem, że obiekty będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej w 1987 r. a zatem nie mogły być objęte postępowaniem prowadzonym w 1986 roku. To ostatnie postępowanie dotyczyło siedmiu domków letniskowych, w tym jednego należącego do skarżącego, który to obiekt budowlany został wyłączony z niniejszego postępowania administracyjnego. Fakt, że organy administracji (starostwo, Urząd Gminy) nie posiadają dokumentacji dotyczącej prowadzonego w 1986 r. postępowania jest bezsporny. Należy przy tym też zauważyć, że organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły wszelkie kroki w celu ustalenia, czy w 1986 r. wydana została jakakolwiek decyzja tworząca stan powagi rzeczy orzeczonej w niniejszej sprawie. Świadczy o tym liczna korespondencja pomiędzy Starostwem, Urzędem Gminy i organem I instancji. Wbrew sugestiom skargi, brak dokumentacji dotyczącej postępowania prowadzonego w 1986 r. dotyczącego siedmiu domków letniskowych (poza kasacyjną decyzją Wojewody) nie oznacza, że zapadła wówczas jakakolwiek decyzja, która mogłaby świadczyć o zalegalizowaniu istniejącej wtedy samowoli budowlanej, a nawet gdyby tak było – mogło to dotyczyć wyłącznie domku letniskowego należącego do skarżącego, który pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę samowoli budowlanej w odniesieniu do obiektów budowlanych objętych zaskarżoną decyzją organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Podniesione zaś w skardze zarzuty, jako niezasadne, nie mogą skutkować uwzględnieniem wniosków skargi. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.