II OSK 708/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 642/08 w sprawie ze skargi Gminy Trawniki na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Trawniki na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku z dnia [...] czerwca 2008 r., a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 23 lutego 2007 r. Wójt Gminy Trawniki zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku o sprawdzenie legalności budowy kiosku handlowego należącego do S.K. posadowionego na działce nr [...] w miejscowości Trawniki, która zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie o symbolu KDG – drogi gminne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) organ I instancji odmówił nakazania S.K. rozbiórki przedmiotowego kiosku handlowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na działce nr [...] położonej w miejscowości Trawniki stanowiącej pas drogi gminnej znajduje się drewniany kiosk handlowy o wymiarach 7,60x3,80 m posadowiony tam w 1990 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo byłego Wójta Gminy Trawniki wskazujące na udzielenie przez niego zgody na posadowienie przedmiotowego kiosku. W ocenie organu w sprawie należało zastosować przepisy ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i rozpatrzyć sprawę według art. 37 tej ustawy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi i kolonii Trawniki zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Gminy Trawniki z 5 października 1988 r. i obowiązującym w czasie budowy obiektu, działka nr [...] znajdowała się na terenie stanowiącym ulicę lokalną. Z zapisów tego planu wynika natomiast, że pasy terenu rezerwowane pod przyszłą budowę lub modernizację dróg, winny być wykorzystane na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego terenowego oddziału administracji państwowej, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi. Natomiast zgodnie z obowiązującym obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] stanowi pas drogi gminnej i do tej pory, w ocenie organu, przedmiotowy kiosk nie stanowił przeszkody w użytkowaniu tej drogi. W odwołaniu od tej decyzji Gmina Trawniki wniosła o jej uchylenie i nakazanie przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zdaniem odwołującej przedmiotowy budynek nie stanowi obiektu tymczasowego, lecz obiekt trwały, a ta okoliczność nie została przez organ zbadana. Po drugie oświadczenie byłego wójta Gminy Trawniki w ocenie odwołującej nie może stanowić dowodu na udzielenie inwestorowi stosownego zezwolenia na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych oraz zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto organ pominął, iż wójt Gminy nie był umocowany do podejmowania tego typu decyzji. Po trzecie lokalizacja przedmiotowego kiosku narusza treść art. 38 ustawy o drogach publicznych. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy orzeczenie PINB. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu niższej instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W jego ocenie sposób połączenia obiektu z gruntem (za pomocą fundamentów) nie przesądza o jego tymczasowym charakterze. Ponadto zdaniem organu w sprawie zostało wykazane, że przedmiotowy obiekt nie powoduje zagrożenia dla życia ludzi i mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Ponadto nie zachodzą inne ważne okoliczności uzasadniające rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Trawniki podkreśliła, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajduje się na terenie, który wówczas przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę niż zrealizowała S.K.. Na tym terenie można było posadowić wyłącznie obiekt gospodarczy o tymczasowym charakterze, podczas gdy przedmiotowy kiosk absolutnie nie jest takim obiektem. Ponadto – zdaniem strony skarżącej – organy nie ustaliły w sposób należyty wpływu kiosku na bezpieczeństwo autobusów wyjeżdżających z parkingu szkolnego. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że budowa przedmiotowego kiosku wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast inwestor – S.K. – takiego pozwolenia na uzyskała. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez inwestora okoliczność, że na posadowienie kiosku uzyskała "ustną" zgodę ówczesnego Wójta Gminy Trawniki. Ustalony jest również w rozpatrywanej sprawie rok budowy przedmiotowego obiektu. Bezspornym jest, że wybudowany został on przed 1 stycznia 1995 r. Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało automatyzmu orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Wydanie takiego nakazu jest jednak obowiązkowe w razie stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 tej ustawy. W świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu zrealizowanego samowolnie, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust. 1. W tym ostatnim przypadku organ działa na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. W wypadku nieustalenia w postępowaniu dowodowym przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, a także – w przypadku skorzystania z art. 37 ust. 2 – niewskazania "innej ważnej przyczyny" organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od wystąpienia dwóch przesłanek, tj. obiekt narusza przepisy obowiązujące w okresie jego budowy oraz znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Nie może zatem budzić sporu, iż przepis ten wprowadza różnicę w określeniu czasu zajścia dwóch wskazanych przesłanek. Przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w czasie budowy, przy drugiej z kolei mowa o znajdowaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie. Powyższe rozróżnienie czasowe wskazuje, że druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ o rozbiórce. Tymczasem organy obu instancji w ogóle nie rozważyły i nie wyjaśniły sprawy pod tym względem, skupiając się wyłącznie na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego kiosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie powołanego przepisu istotne jest ustalenie przeznaczenia terenu wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Gmina Trawniki wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuciła ona błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż dla ustalenia zgodności sposobu zagospodarowania nieruchomości, w tym samowolnej budowy obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, istotny jest stan prawny obowiązujący w czasie podejmowania decyzji orzekającej o ewentualnej rozbiórce tego obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmowało, że z punktu widzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne jest przeznaczenie zabudowanej nieruchomości przewidziane w przepisach o planowaniu przestrzennym obowiązujących w czasie budowy a późniejsza zmiana tych przepisów nie ma istotnego znaczenia dla wyniku takiej sprawy. Stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej nie można jednak podzielić z następujących powodów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez dłuższy czas był rzeczywiście reprezentowany pogląd (patrz wyroki NSA z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt OSK 281-282/04, z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 354/05, z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05 i z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06), że ocena zgodności obiektu budowlanego wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę, pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., z przepisami o planowaniu przestrzennym winna nastąpić na podstawie przepisów, które obowiązywały w czasie dokonania samowoli budowlanej. Od tego stanowiska odszedł Naczelny Sąd Administracyjny w późniejszym orzecznictwie, czemu dał wyraz w wyrokach z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 205/06 i z dnia 8 października 2007 r. sygn. II OSK 1318/06. W wyrokach tych przyjęto, podzielony również przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, pogląd, że przewidziana art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniach tych wyroków zwrócono uwagę, że ustawodawca świadomie użył dwóch różnych czasów – przeszłego w art. 37 ust. 1 bez pkt 1 i 2 oraz teraźniejszego w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Gdyby ustawodawca nie chciał wskazywać na przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili orzekania rozbiórki, zapis z art. 37 ust. 1 byłby zbędny. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia też jego wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Może bowiem dojść do sytuacji, w której obiekt wzniesiony na terenie, który w chwili budowy nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod inny rodzaj zabudowy, wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego znajdzie się na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Zasada racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystania terenu sprzeciwia się w takiej sytuacji jego rozbiórce, gdyż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny a nie represyjny. Odmienna jest natomiast sytuacja gdy obiekt samowolnie wybudowany nie naruszał w dacie jego budowy przepisów o planowaniu przestrzennym, lecz jest z nimi sprzeczny w dacie podejmowania decyzji o jego rozbiórce. Pozostawienie takiego obiektu nie dość, że naruszałoby zasadę budowy za pozwoleniem odpowiedniego organu to jeszcze sankcjonowałoby stan niezgodny z obowiązującymi w tym czasie przepisami o planowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął więc w zaskarżonym wyroku prawidłową wykładnię omawianego przepisu. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.