II SA/Gd 701/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K., B. G., M. B., M. P. i P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Skarga A. K., M. B., M.P., B. G. oraz P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 28 czerwca 2021 r. o odmowie zmiany decyzji z 9 lutego 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..] i [..], obręb B., gmina C.", została wniesiona w następującym stanie sprawy: Decyzją z 9 lutego 2021 r. Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..] i [..], obręb B., gmina C.". Wnioskiem z 12 maja 2021 r. A. K. wystąpił do Burmistrza o zmianę rozstrzygnięcia z 9 lutego 2021 r. i orzeczenie o konieczności sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z 25 maja 2021 r. Burmistrz wystąpił do A., to jest adresata decyzji środowiskowej, o wskazanie czy wyraża ona zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W dniu 2 czerwca 2021 r. za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej wpłynęło pismo A., w którym odmówiono wyrażenia zgody na zmianę decyzji środowiskowej z 9 lutego 2021 r. Decyzją z 28 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji, działając w oparciu o art. 155 k.p.a. orzekł o odmowie zmiany orzeczenia własnego z 9 lutego 2021 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, iż możliwość zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. zależy od udzielenia zgody na tę zmianę przez wszystkie strony postępowania. W niniejszej sprawie zgoda taka nie została udzielona, co wyłącza możliwość zmiany wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji z 28 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił również przesłanki, którymi kierował się podejmując decyzję o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji złożył z zachowaniem terminu A. K. podnosząc, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii zagrożeń, jakie występują w związku z eksploatacją farmy fotowoltaicznej. Zdaniem odwołującego się, stanowisko RDOŚ, na którym oparto rozstrzygnięcie, jest wewnętrznie sprzeczne, a sama decyzja środowiskowa została oparta wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez A. Wezwaniem z 13 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do A. K. z zapytaniem, czy jego pismo z 12 maja 2021 r. stanowiło wniosek o zmianę decyzji środowiskowej w trybie art. 155 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też odwołanie od orzeczenia Burmistrza z 9 lutego 2021 r. W odpowiedzi datowanej na dzień 23 sierpnia 2021 r. A. K. wskazał, że jego intencją było skłonienie Burmistrza do zmiany decyzji środowiskowej, to znaczy do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW, planowanej w B. na terenie działek nr [..] oraz [..]. Kolegium dokonując powtórnej merytorycznej oceny wniosku A. K. wskazało, że bezsporną wolą A. K., jest zmiana decyzji Burmistrza z 9 lutego 2021 r. Składając pismo z 12 maja 2021 r. strona nie miała woli wznowienia postępowania ani złożenia odwołania. Analizując powszechnie obowiązujące przepisy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania zbieżnego z ustaleniami Burmistrza, przyjmując, że jedyną podstawą prawną rozpatrzenia wniosku A. K. może być art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Zmiana orzeczenia w w/w trybie jest więc możliwa w przypadku gdy: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślono, że aby możliwe było zastosowanie powyższego przepisu i dokonanie zmiany decyzji, wszystkie cztery powyższe warunki muszą wystąpić łącznie. W przypadku braku spełnienia któregokolwiek z nich, zmiana decyzji nie będzie dopuszczalna. Na gruncie niniejszej sprawy podstawą odmowy zmiany decyzji własnej przez Burmistrza było przyjęcie, że nie zaszła druga z ww. przesłanek, a więc strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji. W istocie, w aktach sprawy znajduje się zapytanie skierowane przez organ pierwszej instancji do A., to jest strony postępowania a zarazem beneficjenta decyzji z 9 lutego 2021 r., o to czy ww. Spółka wyraża zgodę na zmianę orzeczenia objętego wnioskiem A. K. W dniu 2 czerwca 2021 r. Burmistrz otrzymał odpowiedź odmowną, co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a. W opinii Kolegium należy przyjąć, że "zgoda strony" o której mowa w art. 155 k.p.a. nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który występuje z wnioskiem o zmianę decyzji, lecz do wszystkich osób biorących udział w postępowaniu. Mając na względzie powyższe uznało Kolegium, że wniosek A. K. o zmianę decyzji Burmistrza z 9 lutego 2021 r. nałożenia na A. obowiązku przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW, planowanej w B. na terenie działek nr [..] oraz [..] nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, a decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłową. Kolegium wskazało, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a., organy administracji obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Jeżeli dany przepis, w tym przypadku art. 155 k.p.a., wprowadza pewien wymóg (w postaci zgody stron na zmianę decyzji), to Kolegium nie może tego wymogu pominąć, wydając decyzję wbrew literalnej treści przepisu. We wniesionej skardze skarżący podnieśli nieuwzględnienie w orzeczeniu organu drugiej instancji naruszenia prawa obywatela do informacji, niedostrzeżenie sprzeczności w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz pomijanie argumentacji jednej ze stron sporu w decyzjach podejmowanych przez organ pierwszej instancji oraz manipulację faktami i niezgodną z literą i duchem prawa interpretację art 155 k.p.a. przez organ drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ I instancji poprzez obwieszczenie o swojej decyzji z 9 lutego 2021 r. naruszył prawo stron postępowania do wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia, ponadto organy nie odniosły się do podnoszonych zarzutów pod adresem decyzji z 9 lutego 2021 r. Skarżący zakwestionowali, że brak zgody jednej ze stron niweczy dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. pomimo, że za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji tego organu z 9 lutego 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 10MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..] i [..], obręb B., gmina C.". Rozstrzygnięcia te zapadły w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 155 k.p.a., uruchomionym na żądanie skarżącego A. K. w celu wyeliminowania z obrotu prawnego części ww. decyzji ostatecznej w zakresie odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko farmy fotowoltaicznej planowanej do realizacji w miejscowości B. Kierując się żądaniem wnioskodawcy organ I instancji decyzją z 30 czerwca 2021 r. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z 9 lutego 2021 r., a Kolegium utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy, podtrzymując jednocześnie ocenę organu I instancji co do braku podstaw do zastosowania w zakresie wnioskowanym przez skarżącego art. 155 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia decyzji organu odwoławczego i wyrażonego tam stanowiska. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten, jak z niego wynika, zawiera dwa rodzaje przesłanek – formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełnione, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13). Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystąpienie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. W sprawie poza sporem pozostaje, że wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia istnieje możliwość jej potencjalnej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny i przy jej wydaniu organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem, w zależności od dokonanej oceny okoliczności sprawy. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Zatem, regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony ("zmiany" decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10). Wskazana przesłanka musi być ustalona w konkretnej sprawie i musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06). Podsumowując, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki uregulowane w tym przepisie, których łączne wystąpienie uprawnia organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie prowadząc postępowanie w takim też zakresie, kierując się przy tym prawidłową wykładnią ww. art. 155 Kodeksu przyjęto, że zmiana decyzji ostatecznej w sposób zawarty we wniosku nie jest możliwa, albowiem adresat tej decyzji, inwestor, który nabył uprawnienia na podstawie ostatecznej decyzji nie wyraził zgody na zmianę ostatecznej decyzji. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa. I podkreślenia wymaga, że ta jedna okoliczność powoduje, że zbędne jest rozważanie pozostałych przesłanek. Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, LEX nr 468573). Brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji z 9 lutego 2021 r. uzasadniał wydanie decyzji o odmowie uwzględnienia złożonego wniosku. Sąd zauważa, że zarzuty rozpoznawanej skargi nie stanowią merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organów dotyczącym możliwości zmiany decyzji ostatecznej. Swój sprzeciw wobec wydanych w tej sprawie decyzji strona skarżąca opiera na zapatrywaniu, że organ I instancji wydając decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie uwzględnił wszystkich okoliczności tej sprawy, pominął obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, naruszył prawo obywatela do informacji o środowisku, ponadto organy nie odniosły się do podnoszonych zarzutów pod adresem decyzji z 9 lutego 2021 r. W odniesieniu do kwestii poruszonych w skardze Sąd stwierdza, że w zdecydowanej większości nie odnoszą się one do zaskarżonych rozstrzygnięć, a do decyzji ostatecznej, której zmiany w trybie nadzwyczajnym domagał się A.K. Tymczasem w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlegają decyzje wydane na podstawie art. 155 k.p.a., a nie decyzja z 9 lutego 2021 r. czy też postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji. Z uwagi na brak kompetencji do kontroli decyzji, która nie została do sądu zaskarżona, nie może Sąd oceniać zasadności zarzutów nieodnoszących się do przedmiotu zaskarżenia. Natomiast nie jest zasadny zarzut wadliwego uwzględnienia sprzeciwu jednej strony postępowania i uznanie go jako niweczącego możliwość zmiany decyzji ostatecznej, gdyż jak już wyżej podkreślono, zmiana decyzji jest możliwa tylko w przypadku zaistnienia wszystkich czterech okoliczności warunkujących określonych przepisem art. 155 k.p.a.. W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.