II SA/Gd 703/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. Województwo wniosło skargę na postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2017 r. uchylające postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 24 kwietnia 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. N., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 3 118 m2, obręb [..], w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) Zaskarżone postanowienie podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. Ustalił, że decyzją z dnia 4 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, działki nr 2, KW nr [..], stanowiącej własność A. na działki nr: [..]-[..]. Nowopowstała działka nr [..] przeznaczona została na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, w związku z czym przeszła z mocy prawa na własność Województwa. Spółka pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..]. Województwo wniosło z kolei o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 276/15, uchylający decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 4 sierpnia 2011 r. w części określającej przeznaczenie nowopowstałej działki nr [..] pod drogę publiczną kategorii drogi wojewódzkiej. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r. Prezydent zawiesił przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na postanowienie to zażalenie złożyła Spółka A. podnosząc, że hipotetyczna możliwość stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie jest zagadnieniem wstępnym, którego uprzednie rozstrzygnięcie jest niezbędne do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Rozpoznając zażalenie Wojewoda przywołał przepis art. 138 § 1 pkt 2 stosowany w związku z art. 144 k.p.a., uzasadniając treść rozstrzygnięcia polegającego wyłącznie na uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując na przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie prejudykatu. Uznał organ odwoławczy, że organ nie może zawieszając na tej podstawie postępowanie kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Prejudykat powinien mieć charakter prawny a nie faktyczny. Zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego jest dopuszczalne jedynie wtedy, kiedy wydanie rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu uzależnione jest od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Oznacza to, że pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a przedmiotem prowadzonego postępowania musi występować bezpośredni związek, który wyraża się w tym, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest w ogóle możliwe wydanie decyzji w prowadzonym postępowaniu. Związek przyczynowy, o którym mowa w tym przepisie nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną. Na poparcie swego stanowiska co do niezasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie Wojewoda przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 508/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 239/15 oraz wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11 i z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14. W skardze zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi skarżący traktuje jako oczywisty związek między sprawą dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 4 sierpnia 2011 r. zatwierdzającej podział, a niniejszą sprawą ustalenia odszkodowania. Według skarżącego nie jest możliwe prawidłowe i gwarantujące pewność obrotu prawnego rozpatrzenie sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości, której dotyczy decyzja podziałowa, jeśli na skutek toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie jest możliwym ostateczne ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty tego odszkodowania. Skarżący powołuje się na treść wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 276/15 i wywodzi, że skoro konsekwencją tych wskazań winno być stwierdzenie nieważności badanej decyzji Prezydenta, to brak będzie odpowiedzialności po stronie skarżącego za zapłatę odszkodowania, skoro to nie skarżący będzie ostatecznie właścicielem tej nieruchomości. W skardze przywołano na poparcie tej tezy wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA 846/00 (błędna data lub sygnatura, przypis sądu) oraz z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 711/09. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania B. wniosła w piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2017 r. o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego. Jak wynika z treści pisma spółka przychyla się do stanowiska prezentowanego przez Wojewodę. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrola legalności przez wojewódzki sąd administracyjny odbywa się na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie administracyjnej stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2017 r., uchylające postanowienie Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 24 kwietnia 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. N., działka nr [..] o pow. 3.118 m2, obręb [..], w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zaskarżone postanowienie podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie takim zagadnieniem wstępnym według organu pierwszej instancji jest toczące się postępowanie w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N. w części określającej przeznaczenie działki nr [..] pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej. Odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 9 grudnia 2013 r., utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 7 kwietnia 2015 r., uchylona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 276/15. Jak twierdzi organ pierwszej instancji, z uzasadnienia wyroku wynika, że brak było podstaw do zakwalifikowania działki nr [..] jako przeznaczonej pod drogę wojewódzką, czego konsekwencją powinno być stwierdzenie nieważności badanej w trybie nadzoru decyzji. Według tego organu zatem zagadnieniem wstępnym jest kwestia rozstrzygnięcia przez SKO sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 4 sierpnia 2011 r., gdyż stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w zakresie dotyczącym przeznaczenia nowopowstałej działki nr [..] pod drogę publiczną w kategorii wojewódzkiej wpłynie na prowadzone postępowanie w postaci zmiany strony postępowania - zobowiązanego. Rozpatrując zażalenie od postanowienia Prezydenta o zawieszeniu postępowania Wojewoda nie zgodził się z takim stanowiskiem, twierdząc w szczególności, że organ nie może zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Sąd wojewódzki uznaje za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego co do braku zasadności zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego i podziela poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego przywołanego w zaskarżonym postanowieniu. Sąd też zaznacza, że z urzędu jest mu znane, iż wyrokiem NSA z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 2366/16 oddalona została skarga kasacyjna Województwa od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 276/15, przez co stał się on prawomocny, a sprawa nieważności decyzji podziałowej z dnia 4 sierpnia 2011 r. będzie przez SKO rozpatrywana na nowo. Rozważając niniejszą sprawę sąd w pierwszej kolejności zaznacza, że w judykaturze pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię prawną, która nie została prawomocnie przesądzona na drodze administracyjnej lub sądowej, a która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jednocześnie bez rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w prowadzonym postępowaniu w sprawie głównej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14, dostępny w CBOSA i LEX-el). Ta zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się jednak musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 455/15, dostępny w CBOSA). Jak wyjaśnił tę kwestię NSA w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09 (dostępny w CBOSA) sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie niewątpliwie jako kryterium prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę pozostaje ostateczna decyzja podziałowa z dnia 4 sierpnia 2011 r., funkcjonująca nadal w obrocie prawnym. Jest ona wiążąca dla organów administracji, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej statuowaną w art. 16 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną nie ma wpływu (jako prejudykat) toczące się w trybie nadzwyczajnym postępowanie dotyczące nieważności decyzji podziałowej (w części określającej przeznaczenie nowopowstałej działki nr [..] pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej). Tak też zauważa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wszczęcie postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podziałowej nie ma żadnego znaczenia w kwestii ustalenia odszkodowania, bo nie niweczy mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest to również okoliczność pozwalająca uznać, że organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Nie jest to zagadnieniem prejudycjalnym do toczącego się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, to do czasu jego wyeliminowania organ ustalający odszkodowanie związany jest jego treścią (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 239/15, LEX nr 194432). Nie ma zatem według sądu bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania od zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział i mającej też skutek wywłaszczenia. Sąd zauważa, że decyzja zatwierdzająca podział stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej, o czym stanowi art. 98 ust. 2 u.g.n. Przejście działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 u.g.n. jest więc rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działki z mocy prawa na rzecz takiego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14, LEX nr 1779026). Tym samym, zdaniem sądu, nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z sytuacją zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału pozostaje w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (w opisanej części) nie jest prejudykatem w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną. Z przedstawionych względów zarzuty skargi są nietrafne i stanowią jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewody zaakceptowanym przez sąd wojewódzki. Chybione jest powołanie się na stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 711/09, gdyż dotyczy on innej sprawy odszkodowania, uregulowanej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w ust. 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ust. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Ust. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający nabycie prawa własności z mocy prawa i jednocześnie stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Oznacza to, że jedynie ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności stanowi dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Z tych względów właśnie ostateczna decyzja wojewody rozstrzygająca kwestię przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie odszkodowania za te nieruchomości, co nie budzi wątpliwości judykatury ani sądu orzekającego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, więc przywołane orzeczenie nie jest dla niej adekwatne. Sąd nie odnosi się do drugiego ze wskazanych w skardze orzeczeń NSA, z uwagi na jego błędne oznaczenie uniemożliwiające prawidłową identyfikację. Sąd nie rozpoznał wniosku uczestnika B. o zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego, gdyż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie przepisów art. 199 – 210 p.p.s.a. związany jest zasadą, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie ma w odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania sądowego w sytuacji oddalenia skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.