II SA/Gd 708/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Kierownik Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r., orzekł o przyznaniu M. J. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 300,00 zł jednorazowo. Organ wyjaśnił, że powodem przyznania pomocy było ubóstwo i zdarzenia losowe, a także niski dochód skarżącej wynikający również z długotrwałej choroby Od powyższej decyzji M. J. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym nie zakwestionowała rozstrzygnięcia organu I instancji wnosząc jedynie o wskazania motywów jakimi się kierował uznając jej długotrwałą chorobę za zdarzenie losowe oraz o wskazanie, jak pomoc państwa jest wykorzystywana i czy powinna być świadczona w postaci zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 poz. 1362) dalej jako U.p.s. decyzją z dnia 27 maja 2011 r. Nr SKO.41/VI/9141/478/11, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 18 kwietnia 2011 r. Kolegium ustaliło, że wnioskująca M. J. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe zajmując dwupokojowe mieszkanie komunalne bez tytułu najmu ze względu na powstałe zadłużenie. Ma problemy zdrowotne przejawiające się w bólach stawów i stóp. Ponadto pełni funkcje ławnika w Sądzie Okręgowym a jej dochód z tego tytułu wyniósł w lutym 2011 r. 110,58 zł. Dochodu w tej samej wysokości spodziewa się w marcu 2011 r. W ocenie Kolegium organ I instancji udzielając pomocy M. J. nie naruszył prawa, a swoją decyzję właściwie uzasadnił. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 2 U.p.s. pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1 U.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055) prawo do świadczeń z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 U.p.s., w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opały, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest więc zasiłek udzielany na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 U.p.s. świadczeniem o charakterze fakultatywnym dla osób i rodzin, mającym na celu zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, który jest przyznawany na podstawie uznania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że spełnienie wymaganych kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że powstaje po jej stronie roszczenie i przyznanie świadczenia w wysokości którą sama określa. Z kolei organ udzielając świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej winien kierować się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeśli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również praw organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nich żądań a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Innymi słowy organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Celem pomocy materialnej jest bowiem udzielenie wsparcia a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swojej sytuacji bytowej. Organ I instancji wskazał na sposób wydatkowania środków Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie . przeznaczonych na zasiłki celowe z programu rządowego. Z informacji organu wynika, że wypłacono 1302 zasiłki na łączną kwotę 231320 zł a średnia wysokości wypłaconych świadczeń wyniosła 177,66 zł. Dane te wskazują, że skarżąca M. J. uzyskała pomoc wyższą do przeciętnej uwzględniającą możliwości finansowe organu ale i jej sytuację osobistą i majątkową. Końcowo kolegium wskazało, ze organ udzielający pomocy dysponował ograniczonymi środkami finansowymi przy stale rosnącej liczbie osób potrzebujących pomocy. Dodało, że wyjaśnienia te stanowią odpowiedź na pytanie skarżącej dotyczące sposobu rozdzielania środków finansowych z pomocy społecznej. Natomiast przyznanie skarżącej zasiłku celowego w wysokości 300 zł nie narusza postanowień U.p.s., odpowiada celom przewidzianym w ustawie a jej wysokości wynika z możliwości finansowych organów. M. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając organom, iż pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. zwróciła się o zabezpieczenie środków na zasiłek celowy i okresowy, które zostało przez organy zignorowane. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż istotnie pominął żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 5 kwietnia 2011 r. w części dotyczącej zasiłku okresowego, ale w zamian za to z urzędu rozważył możliwości przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", która jest znaczenie wyższa bo wynosi 300 zł od ewentualnej kwoty zasiłku okresowego, która odbiegałaby od przyznanej pomocy finansowej. Zdaniem Kolegium nieuwzględnienie żądania skarżącej nie pozostaje w sprzeczności z U.p.s. Przyznanie M. J. w kwietniu 2011 r. pomocy finansowej opiewającej na łączną kwotę 500 zł obejmującą zasiłek celowy w wysokości 200 zł jednorazowo na dofinansowanie opłat oraz 300 zł zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" było adekwatne do posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie środków. Kolegium wyjaśniło końcowo odnosząc się do pisma skarżącej z dnia 5 kwietnia 2011 r., że stanowi ono wyraz błędnego przekonania, iż świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić skarżącej zaspokojenie nie tylko jej zasadniczych potrzeb życiowych ale stanowić podstawowe źródło utrzymania, co stoi w sprzeczności z celem pomocy społecznej jakim jest udzielanie wsparcia lecz nie zastępowanie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Natomiast względy natury słusznościowej czy celowościowej nie mogą być brane pod uwagę. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, której mocą udzielono M. J. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 300 zł jednorazowo. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez M. J. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie a organy administracyjne nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy są niesporne i prawidłowo zostały przez Kolegium ustalone. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy M. J. wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego i celowego na zaspokojenie potrzeb bytowych wnosząc równocześnie o zabezpieczenie środków finansowych do czasu ukończenia procesu sądowego toczącego się z udziałem skarżącej. Z danych uzyskanych przez organ wynika również, że skarżąca pełni funkcję ławnika w Sądzie Okręgowym i w związku z tym otrzymała w miesiącu lutym 2011 r. kwotę 110,58 zł. oraz że dochodu w tej samej wysokości spodziewa się w marcu 2011 r. Ponadto z przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2011 r. zaktualizowanego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a wysokość dochodu w rodzinie w rozumieniu art.. 8 U.p.s. wynosi 159,84 zł. Skarżąca uskarżała się ponadto na dolegliwości związane ze stopami i bólem stawów. Zajmuje mieszkanie komunalne. Skarżąca oświadczyła, iż domaga się przyznania pomocy finansowej na bieżące potrzeby, na żywność oraz dofinansowania do opłat. Organy rozpatrujące wniosek skarżącej przeprowadziły postępowanie biorąc za podstawę U.p.s., która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Stosownie do art. 7 U.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jak stanowi art. 8 ust. 1 pkt. 1 U.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 127 poz. 1055), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. ("kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej"), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 U.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 U.p.s., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanego przepisu wynika, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym dla osób i rodzin, mającym na celu zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy to świadczenie, mocą którego organ pomocy społecznej zaspokaja ściśle określoną niezbędną potrzebę, aczkolwiek mogą występować takie sytuacje, gdy świadczenie to będzie przyznawane na pokrycie strat (zadłużenie) związanych z niezbędną potrzebą rodziny, bądź osoby. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, który jest przyznawany na podstawie uznania administracyjnego. Możliwość przyznania zasiłku celowego determinowana jest możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej. Z treści art. 3 ust. 4 U.p.s. wynika, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Niesporne w niniejszej sprawie jest, iż skarżąca spełnia warunki do otrzymania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, a ponadto zaskarżoną decyzją takiż zasiłek celowy został skarżącej przyznany. W skardze wniesionej w przedmiotowej sprawie M. J. nie zakwestionowała żadnego elementu skarżonej decyzji wnosząc jedynie o odpowiedź w sprawie zasiłku okresowego wyartykułowaną w piśmie z dnia 5 kwietnia 2011 r., a która została przez organ przemilczana. Tutejszy Sąd wyjaśnia zatem skazuje, iż celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób (rodzin) w pełnym zakresie, według potrzeb przez nie oznaczonych. Kłóciłoby się to z celem i szczególnym charakterem pomocy społecznej, wynikającym z art. 3 U.p.s., przewidującym, że pomoc społeczna "wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb". Przepis ten, mając charakter normy ogólnej, nie konkretyzuje normy prawnej upoważniającej do wyegzekwowania i możliwej do zastosowania bez uwzględnienia innych przepisów zawartych w tej ustawie, a odnoszących się do możliwości przyznania konkretnych świadczeń z pomocy społecznej. Co do zasady bowiem pomoc społeczna ma zmierzać do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, ma więc charakter posiłkowy, w szczególności co do świadczeń o charakterze uznaniowym, nie jest natomiast zastępczym środkiem utrzymania osób lub rodzin. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegająca się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Brzmienie przepisu art. 39 U.p.s. jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca oparł konstrukcję zasiłku celowego na zasadzie uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Są orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Baza orzeczeń LEX nr 2994150). Tak więc z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ winien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1674/2007 (Baza orzeczeń LexPolonica nr 1983316) wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie także podziela, iż "zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 oraz 3 U.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania". Zaprezentowane powyżej stanowisko podzielane przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie przedstawił również w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazując, że potrzeby strony skarżącej muszą uwzględniać możliwości MOPR, a więc również konieczność zaspokojenia potrzeb innych osób wymagających pomocy społecznej w tej formie. Przyznanie skarżącej zasiłku celowego w wysokości 300 zł w formie jednorazowej nie narusza postanowień U.p.s. Z informacji przekazanych przez MOPR, jak trafnie wskazuje się w zaskarżonej decyzji wynika, iż organ dysponował ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zabezpieczenie środków finansowych na zasiłek celowy i okresowy, co zostało zignorowane Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącej organ odwoławczy w całości ustosunkował się do wezwania skarżącej. Jak wyjaśniło Kolegium organ I instancji celowo pominął żądanie skarżącej w części dotyczącej zasiłku okresowego rozpatrując w zamian z urzędu możliwość przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co było dla niej korzystniejsze. Kwota zasiłku celowego ustalona została bowiem na 300 zł i była wyższa od ewentualnej kwoty zasiłku okresowego, która odbiegałaby od przyznanej pomocy finansowej przybierającej postać zasiłku celowego. Organom nie można zatem zarzucić, wbrew twierdzeniom skarżącej zignorowania jej wniosku z dnia 5 kwietnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił