II SA/Gd 712/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie WSA Alina Dominiak WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody z dnia 2 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2004 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. A Spółka z o.o. w W. w dniu 17 czerwca 2004 r. zgłosiła zamiar przystąpienia do robót budowlanych przy ustawieniu nośnika jednego ekranu reklamowego, wolnostojącego, podświetlanego przy [...] (dz. [...], KM [...]). Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 30 czerwca 2004 r. na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do 10 lipca 2004 r. przedłożonego zgłoszenia o dokumenty wymienione w art. 30 niniejszej ustawy, tj.: - wyjaśnienie zakresu inwestycji – na stronie tytułowej i w dokumentacji podano rozbieżne adresy [...] i [...]; - określenie terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, jakim jest nietrwale połączona z gruntem tablica reklamowa. W wypadku zamiaru lokalizacji na czas dłuższy niż 120 dni należy wystąpić o decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe postanowienie inwestor otrzymał w dniu 5 lipca 2004 r. i w dniu 9 lipca 2004 r. złożył pismo, w którym podał, iż zgłoszenie dotyczy zamiaru ustawienia nośnika reklamowego przy [...]. Natomiast co do określenia terminu rozbiórki Spółka podała, że jest on uzależniony od postanowień stron, tj. inwestora oraz właściciela terenu, odnośnie czasu na jaki obowiązywać będzie umowa przekazująca prawo do dysponowania terenem pod ustawienie nośnika. Jednocześnie Spółka wskazała, że objęty zgłoszeniem niezwiązany trwale z gruntem nośnik reklamowy należy rozpatrywać w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego a nie art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 lipca 2004 r., powołując jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgłosił sprzeciw w sprawie budowy nośnika reklamowego objętego zgłoszeniem z dnia 17 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ podał, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku. Powyższą decyzję inwestor otrzymał w dniu 29 lipca 2004 r. W odwołaniu od niniejszej decyzji Spółka zarzuciła, iż sprzeciw został zgłoszony po terminie, tj. po 42 dniach od daty złożenia zgłoszenia. Wojewoda decyzją z dnia 2 września 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że doszło do naruszenia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Warunek dotyczący uzupełnienia zgłoszenia o podanie terminu rozbiórki zgłaszanego obiektu nie mieści się w zakresie art. 30 ust. 2 niniejszej ustawy. Wobec tego postanowienie z dnia 30 czerwca 2004 r. jest wadliwe. Ponadto organ II instancji zarzucił lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż nie zawiera ono faktycznego stanowiska organu I instancji wobec inwestycji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że na etapie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien również przeanalizować sporną, jak się zdaje, kwalifikację zgłaszanego obiektu budowlanego. Urządzenia reklamowe nie związane trwale z gruntem stanowią obiekty małej architektury, które lokalizowane w miejscach publicznych wymagają zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do odwołania organ II instancji stwierdził, że sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji został wyrażony z zachowaniem 30 dniowego terminu, wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ uznał, że ustawowy 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu mijał w dniu 26 lipca 2004 r., gdyż termin określony w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2004 r. przerwał jego bieg. Zgodnie z § 25 ust. 4 zarządzenia Nr 40 Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lipca 1990 r. w sprawie wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach gmin, związków komunalnych i sejmików samorządowych, za dzień załatwienia sprawy uznać należy dzień wysłania pisma. Jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego zaskarżona decyzja została nadana w urzędzie pocztowym dnia 23 lipca 2004 r. Dowodem na powyższe jest znajdująca się w aktach sprawy kserokopia rejestru korespondencji wychodzącej z Urzędu Miasta Sopotu. Skoro 30 dniowy termin mijał 26 lipca 2004 r., zaskarżona decyzja nie narusza art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A Spółka z o.o. w W. zakwestionowała powyższą decyzję w części rozstrzygającej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 39 w związku z art. 44 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej błędny jest pogląd organu, że dla skutecznego dochowania 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu wystarczające jest nadanie przed jego upływem w placówce pocztowej decyzji o sprzeciwie. Tym samym błędny jest pogląd, iż moment skutecznego doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem prawnym, wyrażonym w doktrynie oraz w aktualnym orzecznictwie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 2622/01- nie znajduje oparcie w przepisie art. 30 Prawa budowlanego pogląd, iż termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu ponownie rozpoczyna swój bieg z datą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Nadto skarżąca podała, że art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do odstępstwa od powszechnie akceptowanego stanowiska, że akt administracyjny wywiera właściwe skutki prawne od daty jego doręczenia lub ogłoszenia. Dlatego błędny jest pogląd organu odwoławczego, że datą wniesienia sprzeciwu jest dzień nadania w placówce pocztowej decyzji o sprzeciwie. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż decyzja o sprzeciwie została faktycznie nadana w dniu 26 lipca 2004 r., a nie jak twierdzi organ II instancji w dniu 23 lipca 2004 r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy podał, że w świetle orzecznictwa i stanowiska doktryny jednoznaczny jest pogląd, iż " określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 termin uzupełnienia brakujących dokumentów przedłuża odpowiednio termin do wniesienia sprzeciwu" – por. Z. K., Prawo budowlane – Komentarz, wyd. ODDK Spółka z o.o., Gdańsk 2004 r., s. 88. Organ również wskazał na pogląd J. S., iż "Sprzeciw powinien być wniesiony nie później niż po 30 dniach od dnia upływu terminu wyznaczonego w postanowieniu. Termin ten wstrzymuje bieg 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Jest on bowiem liczony od dnia doręczenia zgłoszenia, które nie zawiera braków formalnych lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia tych braków." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia w jakiej dacie dochodzi do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego. Zgłoszenie sprzeciwu następuje w drodze decyzji administracyjnej, która jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w konkretnej sprawie. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Stosownie zaś do treści art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Dlatego dopiero ujawnienie rozstrzygnięcia o sprzeciwie na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi decyzji zapoznanie się z jej treścią skutkuje związaniem organu wydaną decyzją. Zatem decyzja o sprzeciwie wiąże organ i stronę od chwili jej doręczenia. Wobec tego żadnych skutków nie można wiązać, jak czyni to organ odwoławczy, z datą nadania decyzji w placówce pocztowej. W konsekwencji należy stwierdzić, że termin do wniesienia sprzeciwu obejmuje również doręczenie stronie decyzji. W tej mierze Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA/Kr 965/02 (ONSA 2003/4/147) na tle art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego oraz pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarty w wyroku z dnia 7 października 2004 r., IV SA 1244/03, Lex nr 160775. W obu wskazanych orzeczeniach Sądy opowiedziały się za stanowiskiem uznającym, iż dniem zgłoszenia sprzeciwu jest dzień doręczenia decyzji stronie. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 93 Konstytucji zarządzenia Prezesa Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zatem powołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarządzenie Nr 40 Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lipca 1990 r. w sprawie wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach gmin, związków komunalnych i sejmików samorządowych nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz jest wyłącznie aktem wewnętrznym. Wobec tego określenie, jaki dzień jest zgodnie z tym aktem dniem załatwienia sprawy nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii jaki dzień jest dniem wniesienia sprzeciwu. Organy dla celów wewnętrznych mogą ustalić, iż dniem załatwienia sprawy w rozumieniu statystycznym jest dzień nadania decyzji, co nie ma żadnego wpływu na znajdujący oparcie w przepisach k.p.a., a więc przepisach prawa powszechnie obowiązującego, pogląd, że dniem wniesienia sprzeciwu jest dzień doręczenia stronie decyzji zawierającej taki sprzeciw. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawał fakt, że decyzja o sprzeciwie została skarżącej doręczona w dniu 29 lipca 2004 r., co oznacza, że w tym dniu został wniesiony sprzeciw. Zatem zgodnie ze sposobem liczenia 30 – dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, który został przyjęty przez organ odwoławczy - skoro termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 26 lipca 2004 r.- doszło do uchybienia temu terminowi. Ponadto w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na kwestię, że organ I instancji wniósł sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji w przypadku nieuzupełnienia brakujących dokumentów w terminie zakreślonym w postanowieniu, nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Zatem sprzeciw wnoszony na podstawie niniejszego przepisu jest sprzeciwem z przyczyn formalnych. Podstawy materialne sprzeciwu określone zostały w ust. 6 art. 30 cytowanej ustawy. Zasadę Prawa budowlanego stanowi regulacja art. 28 ust. 1, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki, określone w art. 29 – 31 niniejszej ustawy. Regulując wyjątki, niewymagające decyzji o pozwoleniu na budowę, ustawodawca wskazał określone roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, uzależniając jednakże możliwość ich rozpoczęcia od zgłoszenia właściwemu organowi. Tryb zgłoszenia robót budowlanych uregulowano w art. 30 Prawa budowlanego. W ust. 5 art. 30 przedmiotowej ustawy przewidziano termin 30 dni, liczony od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia, w którym inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, zaś organ może wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Zatem niniejszy termin oddziałuje na obowiązki inwestora oraz organu administracji. Inwestor bowiem może rozpocząć roboty budowlane dopiero w 31 dniu po doręczeniu zgłoszenia właściwemu organowi, jeżeli w terminie tym, czyli najpóźniej 30 dnia od doręczenia zgłoszenia, nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu. Dla organu natomiast jest to termin na dokonanie oceny zgłoszenia pod względem formalnym oraz merytorycznym i podjęcie ewentualnej decyzji. Zatem ustawa wiąże z niezachowaniem niniejszego terminu ujemne skutki dla organu administracji, gdyż bezczynność organu powoduje utratę uprawnienia do wniesienia sprzeciwu. W ocenie Sądu okoliczność ta świadczy o tym, że termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem zawitym prawa materialnego. Dlatego postanowienie zobowiązujące, w oparciu o art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy, inwestora do uzupełnienia w zakreślonym terminie brakujących dokumentów nie ma wpływu na przedłużenie 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna złożenie zgłoszenia i termin 30 dni jest terminem wystarczającym do dokonania ewentualnego uzupełnienia jego braków oraz zbadania zasadności (podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 grudnia 2004 r., IVSA 4976/2003, Lex Polonica). Jednoczenie Sąd nie podziela podglądu wyrażonego w wyrokach NSA z dnia 17 maja 1999 r. IVSA 747/97 Lex nr 47285, z dnia 6 grudnia 2002 r. IVSA 2765/00 ONSA 2004/2/49 oraz z dnia 5 czerwca 2003 r. SA/Sz 1989/01 Lex Polonica, iż termin do wniesienia sprzeciwu może być liczony od dnia uzupełnienia zgłoszenia. Przepis art. 30 Prawa budowlanego nie pozwala na inne liczenie terminu niż od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Ustawodawca zaś nie zawarł żadnej regulacji, z której wynikałoby, że postanowienie wydane na podstawie art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy wstrzymuje czy też przerywa bieg przedmiotowego terminu. Brak takiej regulacji jest konsekwencją dopuszczenia, w zakresie ściśle określonych robót budowlanych, odformalizowanego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ I instancji po otrzymaniu od inwestora pisma stanowiącego w jego ocenie uzupełnienie brakujących dokumentów nie miał podstaw prawnych do przekroczenia 30-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia zgłoszenia (17 czerwca 2004 r.). Termin ten w przedmiotowej sprawie upłynął w dniu 17 lipca 2004 r. Organ I instancji od dnia 9 lipca 2004 r. (dzień doręczenia organowi pisma inwestora o usunięciu braków zgłoszenia) do dnia 17 lipca 2004 r. miał wystarczająco dużo czasu, aby dokonać oceny czy inwestor uzupełnił braki zgłoszenia. Sprzeciw bowiem, jak wyżej wskazano, został wniesiony wyłącznie z uwagi na niewywiązanie się przez inwestora z nałożonych obowiązków (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Reasumując należy stwierdzić, że skoro organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30-dniowego terminu od dnia zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych organ odwoławczy nie miał podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowa ocena dokonana przez organ odwoławczy, że organ I instancji, wydając postanowienie w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wykroczył poza zakres objęty tą regulacją w zaistniałej sytuacji nie uzasadniała przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decydująca kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy było wniesienie sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu. Upływ niniejszego terminu skutkuje tym, że organ I instancji nie może ponownie wypowiedzieć się w sprawie tego samego zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.