II SA/Gd 712/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej własność Gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [...] Rada Miejska wyraziła, na podstawie art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie ówczesnym dzierżawcom na okres 10 lat gruntu o powierzchni 2.500 m2, stanowiącego część działki nr [...], położonej w U. Zgodnie z treścią uchwały, dzierżawa określonego wyżej gruntu miała nastąpić w celu realizacji na dzierżawionym terenie nowego obiektu dostosowanego do zapisów w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizacji tego obiektu miał dokonać, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., nowo powołany podmiot gospodarczy, utworzony przez dzierżawców. Uchwała w § 3 stanowiła ponadto, że w przypadku spełnienia przez dzierżawców tych warunków, Rada wyraża zgodę na odstąpienie od obowiązku zbycia dzierżawionej nieruchomości w drodze przetargu i zbycie jej na rzecz dzierżawców z zaliczeniem na poczet ceny nakładów poczynionych przez nabywców na tę nieruchomość. Uchwałą z dnia 29 marca 2007 r. nr [...] Rada Miasta uchyliła, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchwałę z dnia 31 sierpnia 2006 r. Skarżąca D. S. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa przez powołaną uchwałę z dnia 29 marca 2007 r. i podniosła, że w związku z podjęciem uchylonej uchwały z dnia 31 sierpnia 2006 r. dzierżawcy przedmiotowego terenu podjęli działania mające umożliwić im spełnienie warunków związanych z realizacją obiektów opisanych w uchwale z dnia 31 sierpnia 2006 r. Podniosła, że uchwała naruszała uprawnienia dzierżawców w zakresie wydzierżawienia im w trybie bezprzetargowym na okres 10 lat przedmiotowego gruntu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że przedmiotowa uchwała nie zawierała uzasadnienia, mimo iż Rada miała obowiązek sporządzić uzasadnienie uchwały. W dniu 30 sierpnia 2007 r. Rada Miasta negatywnie rozpatrzyła wniesione przez D. S. wezwanie do usunięcia naruszeń prawa w uchwale z dnia 29 marca 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 marca 2007 r. skarżąca D. S. podniosła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżoną uchwałą uchwały z dnia 31 sierpnia 2006 r. przyznającej uprawnienia do wydzierżawienia na okres 10 lat przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżona uchwała, zdaniem skarżącej, naruszała również art. 2 i art. 31 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej prawa do wydzierżawienia nieruchomości na zasadach wskazanych w uchylonej uchwale w sytuacji, gdy skarżąca podejmowała szereg działań zmierzających do zrealizowania przysługującego im uprawnienia poprzez zawarcie umów dzierżawy. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ograniczenie uzasadnienia uchwały do jednego zdania, co skutkuje brakiem możliwości merytorycznego sprawdzenia zaskarżonej uchwały w toku kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca, podobnie jak pozostali dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości jest posiadaczem zależnym części nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała oraz uchwała uchylona zaskarżona uchwałą. Skarżąca korzysta z tej nieruchomości tworząc wraz z pozostałymi dzierżawcami Targowisko Miejskie. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, albowiem za takie sprawy należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie, które same nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Zaskarżona uchwała polegająca na cofnięciu skarżącej zgody na wydzierżawienie nieruchomości stanowi zatem akt z zakresu administracji publicznej. Za takim charakterem zaskarżonej uchwały, w ocenie skarżącej, przemawiała również okoliczność, że nieruchomość, której dotyczy uchwała jest targowiskiem miejskim służącym ogółowi mieszkańców, stanowi zatem mienie służące celom użyteczności publicznej. Uzasadniając naruszenie swego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę skarżąca wskazała, że w związku z podjęciem uchwały z dnia 31 sierpnia 2006 r. podjęła wraz z pozostałymi dzierżawcami szereg działań mających umożliwić im spełnienie warunków związanych z realizacją obiektów zgodnie z tą uchwałą. Czynności powyższe polegały na zabezpieczeniu i zgromadzeniu środków potrzebnych na realizację obiektu na terenie mającym być przedmiotem dzierżawy. W tym celu niektórzy spośród dzierżawców zbyli inne nieruchomości, a także zaniechali podejmowania inwestycji takich jak zakup nieruchomości. Ponadto część dzierżawców zaciągnęła kredyty bankowe na realizację inwestycji. Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała pozbawia ją oraz innych dzierżawców prawa do zawarcia umowy dzierżawy dotychczas zajmowanej przez nich nieruchomości, co spowoduje konieczność opuszczenia przez skarżącą nieruchomości i zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej, co pozostawi bez środków utrzymania skarżącą i jej rodzinę, a także pozbawi pracy osoby zatrudnione przez skarżącą. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała naruszyła wynikające z art. 2 Konstytucji RP fundamentalne zasady państwa prawa, takie jak zasada trwałości prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa. Skarżąca wskazała, że działała w zaufaniu do stanowionego przez Radę prawa miejscowego i miała prawo liczyć, że uchwała z dnia 31 sierpnia 2006 r. zostanie wykonana. Ponadto, w ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała naruszała zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła ponadto zaskarżonej uchwale, że nie zawiera uzasadnienia, podczas, gdy przepisy art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w połączeniu z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, nakładają na organy obowiązek prawidłowego uzasadniania stanowionego przez siebie prawa. Odpowiadając na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, względnie o jej odrzucenie z uwagi na niedopełnienie przez skarżącą obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia lub też wobec wniesienia już przez skarżącą skargi na tę samą uchwałę. Rada poddała w wątpliwość tożsamość osoby skarżącej D. S. i osoby, która wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało skierowane przez D. S. Ponadto Rada wskazała, że skarżąca w dniu 28 maja 2005 r. wniosła skargę na tę samą uchwałę, zaś skarga ta została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 456/07. Rada Miasta wskazała, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powszechnie obowiązujących norm prawnych. Przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego Rada podjęła uchwałę z dnia 31 sierpnia 2006 r., dotyczy uprawnień rady gminy. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że Rada nie miałaby prawa uchylić swojej uchwały, tym bardziej że pojawiły się wątpliwości, czy jej realizacja leży w interesie gminy. Zdaniem Rady, z uwagi na charakter uchwały uchylonej zaskarżoną uchwałą, dającej Gminie możliwość wydzierżawienia określonym osobom terenu, a nie konstruującej po ich stronie roszczenia o wydzierżawienie im nieruchomości, grupa kupców handlujących na Targowisku Miejskim, w tym skarżąca, posiada jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny w realizacji uchylonej uchwały. Ponadto Rada Miasta podniosła, że gdy chodzi o gospodarowanie mieniem gminy, za akty z zakresu administracji publicznej można uznać akty generalne, takie jak zasady gospodarki nieruchomościami. Gdy chodzi o akty indywidualne, takie jak uchwała w sprawie przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, w trybie przetargowym lub bezprzetargowym, można je uznać za akty z zakresu administracji publicznej jedynie wówczas, gdy dotyczą mienia służącego celom użyteczności publicznej. Opierając się na przytoczonym stanowisku, Rada Miasta zakwestionowała twierdzenie, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej. Rada Miasta wskazała ponadto, że żaden przepis prawa nie formułuje obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwał, zaś kwestie związane z zaskarżoną uchwałą były przedmiotem szerokiej dyskusji na kilku sesjach Rady Miasta z aktywnym udziałem wszystkich zainteresowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca nie jest legitymowana w sprawie. Skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rzeczą Sądu w pierwszej kolejności była kontrola skargi pod względem spełnienia wymogów formalnych, do których należały: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, następnie zaś ustalenie, czy strona skarżąca posiadała legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero stwierdzenie spełnienia powyższych wymogów pozwala na dalsze badanie zasadności skargi pod względem merytorycznym, tj. czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszenie prawa. Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Zaskarżona uchwała Rady Miasta dotyczyła uchylenia uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie określonym podmiotom na okres 10 lat nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej. Przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przyznaje odpowiedniej radzie kompetencję do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Z powołanych wyżej przepisów wynikało zatem, że sprawa wyrażania zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości gminnych na okres oznaczony dłuższy niż 3 lata należy do zakresu działania gminy, ma zatem charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała została zatem podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżąca D. S. w dniu 10 sierpnia 2007 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Rada Miasta pismem z dnia 4 września 2007 r., doręczonym skarżącej w dniu 6 września 2007 r. udzieliła skarżącej odpowiedzi, że nie uwzględniła wezwania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła w dniu 4 października 2007 r. Należało zatem uznać, że skarga została wniesiona przez skarżących w terminie oraz po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżąca wniosła już uprzednio skargę na tę samą uchwałę, nie mogła prowadzić do odrzucenia skargi. Skarga wniesiona uprzednio między innymi przez skarżącą została bowiem prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 456/07 odrzucona z uwagi na jej nienależyte opłacenie. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy nie można zaskarżyć do sadu administracyjnego, jeżeli sąd ten w sprawie już orzekał lecz tylko wówczas, gdy skargę oddalił. Jednocześnie należy w tym miejscu wskazać, że przed wniesieniem skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 456/07 skarżąca D. S. nie wzywała Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwanie wniesione przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie było jedynym wezwaniem złożonym przez skarżącą. W następnej kolejności, w przypadku wpłynięcia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w konsekwencji czy strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym" znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 niepublikowany). W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącej, należało ustalić, czy i w jaki sposób naruszono jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Analiza bogatego orzecznictwa sądowego w zakresie pojęcia interesu prawnego prowadzi do wniosku, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Interes prawny może być także naruszony uchwałą organu gminy, która wpływa negatywnie na status skarżącego jako mieszkańca gminy. Musi on jednak wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny pojmowany jako istnienie związku miedzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Warto wskazać, że w wyroku z dnia 18 września 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA 263/02 (Lex nr 80699), stwierdził, że: "Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego". Podobnie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004/7/114) wyszczególniono tezę, iż: "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej." Strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie rozumiane w opisany wyżej sposób. Okoliczności podnoszone w skardze wskazywały jedynie na naruszenie interesu faktycznego skarżącej. Skarżąca opisała bowiem szereg czynności faktycznych, które podjęła w związku z wyrażeniem przez Radę Miasta zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie określonym podmiotom, w tym skarżącej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej. Podjęcie tych czynności, w wyniku uchylenia uchwały wyrażającej tę zgodę okazało się, jak wskazywała skarżąca, zbyteczne. Okoliczność ta wskazuje jednak wyłącznie na naruszenie interesu faktycznego skarżącej. Brak jest bowiem normy prawnej, która byłaby źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, którego naruszenie dawałoby skarżącej legitymację w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był cytowany wyżej przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który reguluje sposób wykonywania uprawnień właścicielskich m.in. przez gminę, gdy zamierza ona wydzierżawić nieruchomość komunalną na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Zawarcie tego typu umowy dzierżawy bez obowiązku przeprowadzenia przetargu uzależnione jest od wyrażenia zgody przez radę gminy. Podejmując uchwałę w tym zakresie rada gminy wyraża jedynie zgodę na zawarcie umowy dzierżawy z określonym podmiotem. Na podstawie takiej uchwały podmiot ten nie uzyskuje prawa do zawarcia z gminą umowy dzierżawy, które to prawo mógłby oprzeć na jakimkolwiek przepisie prawa materialnego. Do zawarcia umowy nadal niezbędnym pozostaje bowiem wyrażenie woli przez gminę działającą poprzez swoje organy wykonawcze. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało wskazać, że skoro uchwała Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2006 r. o wyrażeniu zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości m.in. na rzecz skarżącej, nie przyznawała skarżącej jakiegokolwiek prawa do zawarcia umowy dzierżawy, to uchylenie uchwały zaskarżoną uchwałą nie skutkowało zniesieniem, ograniczeniem lub uniemożliwieniem realizacji jakiegokolwiek prawa skarżącej. Nie stanowiła naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej okoliczność skorzystania przez Radę Miasta z przyznanej przepisem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami kompetencji do wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością stanowiącą własność Gminy Miejskiej. Należy zauważyć, że nie budzi również wątpliwości uprawnienie organu stanowiącego gminy do uchylania lub zmieniania wcześniej podjętych uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA 340/01, Lex nr 54150). Tym samym należało uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że brak wykazania naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia wobec skarżącej uzasadniał przeprowadzenie w tym zakresie merytorycznego postępowania Sądu, aczkolwiek obejmującego tylko ten aspekt sprawy i czyni to w tej sprawie niedopuszczalne orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – P.p.s.a. skargę oddalił.