II SA/Gd 718/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu W. J. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 listopada 2020 r., nr XXVII/216/20, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Zdaniem skarżącego, przyjęte w tej uchwale przeznaczenie i ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami: 27.U1/MN i 26.U/MN – jako teren zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie są zgodne z zapisami obowiązującego dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewidywało przeznaczenie tych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto, ustalone przeznaczenie jest niezgodne z ogólnymi kierunkami rozwoju gminy jako gminy turystycznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że w wyniku realizacji postanowień planu nie zostanie naruszony interes prawny skarżącego, albowiem nieruchomość skarżącego nie jest posadowiona na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami 27.U1/MN i 26.U/MN. W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2022 r. skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [..], która bezpośrednio graniczy z działką nr [..], objętą zaskarżonym planem, który przekształca teren o przeznaczeniu na budownictwo mieszkaniowe o charakterze rezydencjonalnym, jak wynika ze studium, na teren usługowo – mieszkaniowy. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2022 r. skarżący wyjaśnił ponadto, że zaskarżona uchwała w sposób znaczący narusza jego dobra albowiem sposób zabudowy rozpoczęty na działce [..] (budowa 4 podwójnych domów o powierzchni 2800 m2) spowoduje znaczne obniżenie wartości bezpośrednio sąsiadujących z tą działką działek skarżącego nr [..]-[..]. Przy czym, działka nr [..] bezpośrednio sąsiaduje z działkami objętymi zaskarżonym planem. Skarżący wskazał także, że teren oznaczony w zaskarżonym planie symbolem 26.U/MN w poprzednim planie przeznaczony był pod rolnictwo i zieleń z wyznaczonymi siedliskami a zmiana przeznaczenia na usługi i mieszkaniówkę zdecydowanie negatywnie wpłynie na działkę skarżącego. Z kolei, teren oznaczony w zaskarżonym planie symbolem 27.U/MN w poprzednim planie przeznaczony był pod budownictwo jednorodzinne a, jeszcze przed zmianą planu, pobudowano na tym terenie na podstawie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego - montownię mebli/lakiernię, która negatywnie wpłynie na wszystkich mieszkańców, jak i na działki skarżącego. Zapach lakierów i rozpuszczalników dotknie każdego, obniżając jednocześnie wartość działki. Na podstawie zaskarżonego planu dom jednorodzinny zostanie zaś przekształcony w zakład. Nadto, zdaniem skarżącego, wprowadzenie na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 26.U/MN usług i zakładów podobnych do lakierni spowoduje negatywne oddziaływanie i zanieczyszczenie pobliskiego jeziora. W piśmie z dnia 18 maja 2022 r. Rada Gminy wyjaśniła, że działka nr [..], jak i działki skarżącego, położone są poza granicami zaskarżonego planu. Ewentualne uzyskanie przez właściciela działki nr [..] pozwolenia na budowę odbywało się na mocy innego, nadal obowiązującego w części, planu miejscowego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 marca 2011 r., nr VI/35/11, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [..], obejmującego teren [..]. Organ podkreślił nadto, że działka skarżącego nr [..] w zdecydowanej części graniczy z terenem oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 43.WS/D/ZP o funkcji terenu wód powierzchniowych śródlądowych, infrastruktury technicznej – zbiorników retencyjnych oraz zieleni urządzonej. Organ wskazał także, że na terenie oznaczonym symbolem 27.U1/MN do chwili obecnej nie powstała montowania mebli/lakiernia a ewentualna przyszła zmiana przeznaczenia nieruchomości będzie musiała być zgodna z zaskarżonym planem, który dopuszcza usługi jednakże z wyłączeniem: warsztatów samochodowych, w tym blacharskich i lakierniczych; stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów; szpitali; usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2 każda (nie dotyczy istniejących); baz transportowych; składów materiałów sypkich i masowych poza zamkniętymi obiektami kubaturowymi; stacji paliw; stolarni oraz innych usług, których uciążliwości nie mieszczą się w granicach nieruchomości. Organ zauważył przy tym, że ograniczenie dopuszczalnego zakresu usług na tym terenie zostało wprowadzone do planu miejscowego w wyniku uwzględnienia przez Wójta Gminy uwag mieszkańców, w tym m.in. skarżącego. Jednocześnie, przy piśmie z dnia 18 maja 2022 r. organ nadesłał do Sądu wypisy i wyrysy z uprzednio obowiązujących dla terenów oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami: 27.U1/MN i 26.U/MN miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że: teren 27.U1/MN, zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 19 września 2006 r., nr XXXVI/328/06, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego [..], położony był w granicach terenu (45.MN), przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; teren 26.U/MN, zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 29 marca 2011 r., nr VI/35/2011, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [..], położony był w granicach terenu (C.16.R/ZL), przeznaczonego na cele rolnicze i lasy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021, poz. 1834 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę prawną działań uchwałodawczych gminy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. u.p.z.p., stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 24 listopada 2020 r. w zaskarżonym przez skarżącego zakresie naruszała jego interes prawny. Skarżący jest bowiem właścicielem działek nr: [..]-[..], obręb K., które to działki nie zostały objęte ustaleniami zaskarżonego planu. Nadto, działki skarżącego nie graniczą bezpośrednio z terenem oznaczonym w planie symbolem 27.U1/MN. Z kolei, z terenem oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 26.U/MN graniczy jedynie w niewielkim fragmencie działka skarżącego nr [..] a działka skarżącego nr [..] jest oddzielona od terenu 26.U/MN działką nr [..], która nie jest objęta ustaleniami zaskarżonego planu. W przypadku zaś miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego też, wskazuje się, że ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą także naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, z treści zaskarżonego planu, nie wynika zaś, aby ustalone w nim przeznaczenie a także zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 27.U1/MN i 26.U/MN mogły powodować jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomości skarżącego w sposób wpływający na jego uprawnienia. Przede wszystkim, z uwagi na oddalenie terenu 27.U1/MN od terenu działek skarżącego brak jest podstaw do uznania, aby ustalone na tym terenie przeznaczenie pod zabudowę usługową (z wyłączeniem: warsztatów samochodowych, w tym blacharskich i lakierniczych; stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów; szpitali; usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2 każda – nie dotyczy istniejących; baz transportowych; składów materiałów sypkich i masowych poza zamkniętymi obiektami kubaturowymi; stacji paliw; stolarni oraz innych usług, których uciążliwości nie mieszczą się w granicach nieruchomości) i mieszkaniową jednorodzinną a także ustalone dla tego terenu zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu mogły mieć wpływ na wykonywanie przez skarżącego przysługującego mu prawa własności. Sam skarżący również nie wskazał, aby ustalone dla tego terenu przeznaczenie i zasady kształtowania na nim zabudowy w jakikolwiek sposób pozbawiały go uprawnień lub uniemożliwiały mu ich realizację. Jak wyjaśnił przy tym organ, na terenie oznaczonym symbolem 27.U1/MN do chwili obecnej nie powstała żadna montowania mebli/lakiernia a ewentualna przyszła zmiana przeznaczenia nieruchomości będzie musiała być zgodna z zaskarżonym planem, który dopuszcza usługi jednakże z wyłączeniem m.in.: warsztatów samochodowych, w tym blacharskich i lakierniczych; stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów; stolarni oraz innych usług, których uciążliwości nie mieszczą się w granicach nieruchomości. Nadto, brak jest podstaw do uznania, aby ustalone w planie dla terenu oznaczonego symbolem 26.U/MN przeznaczenie pod zabudowę usługową (z wyłączeniem: warsztatów samochodowych i lakierniczych; stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów; szpitali; usług handlu o powierzchni sprzedaży: w obszarze strefy konserwatorskiej powyżej 200 m2 każda – nie dotyczy istniejących a poza obszarem strefy ochrony konserwatorskiej – powyżej 400 m2 każda; baz transportowych; składów materiałów sypkich i masowych poza zamkniętymi obiektami kubaturowymi; stacji paliw; stolarni oraz innych usług, których uciążliwości nie mieszczą się w granicach nieruchomości) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu mogły mieć wpływ na wykonywanie przez skarżącego przysługującego mu prawa własności. Teren 26.U/MN jedynie w niewielkim fragmencie graniczy bezpośrednio z działką skarżącego nr [..], która to działka w największym fragmencie graniczy z terenem oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 43.WS/D/ZP, tj. terenem wód powierzchniowych śródlądowych, infrastruktury technicznej – zbiorników retencyjnych oraz zieleni urządzonej. Teren 26.U/MN w ogóle nie graniczy zaś w ogóle z drugą działką skarżącego nr [..]. Tereny te oddziela od siebie bowiem działka nr [..], która nie jest objęta ustaleniami zaskarżonego planu, a co do zagospodarowania której odnoszą się przede wszystkim zastrzeżenia skarżącego. Sam skarżący również nie wykazał, aby ustalone dla tego terenu przeznaczenie i zasady kształtowania na nim zabudowy w jakikolwiek sposób pozbawiały go uprawnień lub uniemożliwiały mu ich realizację. Z kolei, samo subiektywne przekonanie skarżącego o utrudnieniach w wykonywaniu prawa własności do należących do niego działek nie może natomiast zostać zakwalifikowane jako interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust 1 u.s.g. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że skarżący nie legitymuje się naruszonym interesem ani też uprawnieniem, które kształtowałyby jego legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi oraz oceny prawidłowości zasad i trybu sporządzenia planu