II SA/Gd 720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na postanowienie Wojewody z dnia 8 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty G. z dnia 7 sierpnia 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. B. i M. B. solidarnie kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 8 października 2012 r. nr [...], wydanym na mocy art. 144 w zw. z art. 113 § 2 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 7 sierpnia 2012 r. wyjaśniające treść decyzji z 13 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą w mocy prawa nieruchomość położoną w gminie K. w obrębie L. G., oznaczoną jako działka nr [...]. Postanowienia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 13 kwietnia 2012 r. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ustalił odszkodowanie na rzecz M. B. i M. B. w wysokości 127 156,73 zł oraz A. P. w kwocie 23 190,27 zł, do którego wypłaty zobowiązana została Gmina K., za działką nr [...] położoną w L. G., gmina K., stanowiącą współwłasność M. B. i M. B. w 1305/1543 części i A. P. w 238/1543 części, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy K. pod drogę gminną w związku z realizacją ostatecznej decyzji Starosty z 5 października 2011 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i budowę drogi gminnej O. – K. (Etap) wraz z budową kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz przebudową wodociągu, budową linii gazowej, teletechnicznej i energetycznej wraz z zasilaniem przepompowni na terenie Gminy K. We wniosku z 29 czerwca 2012 r. M. B. i M. B. zwrócili się do Starosty o dokonanie wykładni w.w. decyzji ustalającej odszkodowanie w zakresie wyjaśnienia, czy ustalona w przedmiotowej decyzji kwota odszkodowania stanowi kwotę netto czy brutto. Wnioskodawcy wskazali, że wypłacone im odszkodowanie nie zawierało należnego podatku od towarów i usług, gdyż gmina stoi na stanowisku, że odszkodowanie to stanowi kwotę brutto. To zaś, zdaniem wnioskodawców oznacza, że podatnicy podatku VAT za taką samą nieruchomość uzyskiwaliby odszkodowanie niższe niż podmioty, które nie są zobowiązane do odprowadzania tego podatku, co naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zdaniem wnioskodawców, do kwoty odszkodowania gmina powinna była doliczyć sumę podatku VAT. Przyjęcie stanowiska, że to wnioskodawcy są zobowiązani do odprowadzenia tego podatku od ustalonego odszkodowania postawiłoby ich w dużo gorszej sytuacji niż podmioty, które otrzymują odszkodowanie a nie są płatnikami podatku. Poza tym, odszkodowanie wówczas straciłoby charakter słusznej rekompensaty. W postanowieniu z 7 sierpnia 2012 r. Starosta wyjaśnił treść swojej decyzji z 13 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w ten sposób, że ustalone w pkt 1 osnowy tej decyzji odszkodowanie w wysokości 127 156,73 zł określił jako kwotę brutto. W uzasadnieniu organ powołał art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pisząc, że odszkodowanie stanowi wartość rynkową nieruchomość. Z kolei, art. 151 tej ustawy stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, jaka jest możliwa do uzyskania na rynku. W ocenie organu, z tych przepisów nie wynika, aby kwota odszkodowania z tytułu wywłaszczenia bądź przejęcia nieruchomości z mocy prawa miała być powiększana o kwotę należnych podatków i danin. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że orzeczona w decyzji kwota odszkodowania odpowiada wartości przedmiotowej nieruchomości i nie ma podstaw prawnych do powiększania jej o kwotę równą podatkowi VAT. Wnioskodawcy wywiedli zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wnieśli o jego zmianę w zakresie rozstrzygnięcia poprzez przyjęcia, że ustalone w pkt 1 osnowy decyzji odszkodowanie w wysokości 127 156,73 zł jest kwotą netto a nie kwotą brutto. W uzasadnieniu odwołujący powołali się na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, podając że dostawą towarów jest również przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie, zaś odpłatna dostawa towarów podlega opodatkowaniu podatkiem VAT na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalona w decyzji z 13 kwietnia 2012 r. nieprawidłowo nie została powiększona o wartość podatku od towarów i usług. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Wojewoda Pomorski w postanowieniu z 8 października 2012 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, o czym stanowi art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość ta z kolei wyznaczona jest przez najbardziej prawdopodobną cenę, jaka możliwa jest do uzyskania na rynku (art. 151 tej ustawy). Organ odwoławczy wyjaśnił, że obrót nieruchomościami odbywa się zarówno pomiędzy osobami, będącymi podatnikami VAT, jak i takimi, które do jego uiszczenia nie są zobowiązane. Ukształtowane na rynku nieruchomości ceny stanowią zatem wypadkową transakcji dokonywanych przez podmioty należące do obu tych grup. Obiektywna wartość rynkowa nieruchomości nie zwiększa się zatem tylko z tego powodu, że konkretny zbywca nieruchomości jest podatnikiem VAT, ale zależy od tego jaką kwotę może on za daną nieruchomość uzyskać na wolnym rynku. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do powiększania ustalonego odszkodowania o kwotę podatku VAT, a zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W skardze na powyższe postanowienie M. i M. B. zarzucili naruszenie: 1) art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie musi być równe wartości rynkowej nieruchomości i nie może obejmować podatku VAT, który skarżący będą zobligowani uiścić, 2) art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że odszkodowanie musi być równe wartości rynkowej nieruchomości i nie może obejmować podatku VAT, który skarżący zobligowani będą uiścić, 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług (j.t. Dz. U. z 2011 r., nr 177, poz. 1054 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na cenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wartość odzwierciedla wartość rynkowa utraconego prawa", 4) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1050 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie w kwocie ustalonego odszkodowania podatku od towarów i usług, 5) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie nie obejmujące należnego od odszkodowania podatku VAT jest odszkodowaniem słusznym. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dostawą towarów jest również przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie, zaś odpłatna dostawa towarów podlega opodatkowaniu podatkiem VAT na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że słuszne odszkodowanie za przejętą nieruchomość w decyzji z 13 kwietnia 2012 r. nieprawidłowo nie zostało powiększone o wartość podatku od towarów i usług. W ocenie skarżących, odszkodowanie pełni funkcję wynagrodzenia, czyniąc dostawę faktycznie odpłatną, a jeżeli to wynagrodzenie jest w decyzji określone jako kwota netto to na skarżących ciąży obowiązek wystawienia faktury VAT z doliczonym należnym podatkiem i odprowadzenie tegoż podatku do urzędu skarbowego. Ustalenie odszkodowania bez uwzględnienia podatku VAT narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania, wyrażoną też w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zasadę równości wobec prawa, gdyż stawia w uprzywilejowanej sytuacji podmioty, które nie są zobowiązane do odprowadzania tego podatku. Skarżący podkreślili też, że wbrew twierdzeniom organów, podatek VAT stanowi integralną część ceny, wpływając na jej wysokość – powiększając ją. Wyliczenie odszkodowania zatem powinno nastąpić w kwocie brutto, poprzez powiększenie wartości rynkowej netto, wynikającej z operatu szacunkowego o kwotę należnego podatku VAT. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko zbieżne ze sformułowanym w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpni 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jedn. ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego albo stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k. p. a. Ponadto, zgodnie z art. 134 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jest w istocie kwestia dodania albo nie do kwoty ustalonego w decyzji Starosty z 13 kwietnia 2012 r. odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz gminy podatku VAT. Podkreślić przy tym należy, że skarżący domagali się ustalenia tej kwestii w trybie żądania wyjaśnienia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie 1 w.w. decyzji tj. wyjaśnienia, czy ustalona kwota odszkodowania stanowi kwotę netto czy brutto. Prawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 456). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, ani też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (J. Borkowski, j.w., s. 456). Oceniając zasadność wydanych w sprawie postanowień, także w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do powiększania ustalonego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego o podatek VAT. Zaznaczyć należy, że skarżący nie kwestionują ustalenia wartości nieruchomości, zresztą w wybranym przez nich trybie – wykładni decyzji na mocy art. 113 § 2 k.p.a. - ta kwestia nie mogłaby zostać skutecznie podważona. Niemniej jednak, nie ulega wątpliwości, że ustalona w operacie szacunkowym wartość prawa własności stanowi również punkt wyjścia dla rozważań w przedmiocie dodania lub nie do kwoty odszkodowania wartości podatku od towarów i usług. Ustalenie odszkodowania w decyzji z 13 kwietnia 2013 r. nastąpiło w trybie tzw. specustawy drogowej (ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2008 Nr 1983, poz. 1194 – tekst jedn. ze zm.) - na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 tekst jedn. ze zm.). Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl z kolei art. 151 tej ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani w żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości z mocy prawa dodaje się kwotę należnych podatków. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), który przesądza o tym, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który miał zastosowanie w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji z 13 kwietnia 2012 r., jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane na m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VATu, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT (tak: wyrok WSA w Warszawie z 28 grudnia 2010 r. w sprawie I SA/Wa 2274/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustosunkowując się do zarzutów skargi uznać należy, że opisana wyżej sytuacja nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za przejętą nieruchomość wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne, będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia również wymaga fakt, że rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny przejętej z mocy prawa nieruchomości nie ustala ceny jej sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, jej wartość rynkową. Pojęcia: wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Wbrew zarzutom skargi, w takiej sytuacji nie znajdzie zastosowania powołana ustawa z 5 lipca 2011 r. o cenach (Dz. U. z 2013 r., poz. 385 – tekst jedn.). Niezależnie bowiem od tego, że jak wskazano powyżej, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości z mocy prawa nie stanowi jej cena, lecz jej wartość rynkowa, to nie ulega również wątpliwości, że jeżeli towar lub usługa nie jest opodatkowana podatkiem od towarów i usług, to cena nie obejmuje należności z tytułu tego podatku. W tej sytuacji trafne jest stanowisko organów, że ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżących podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie go o podatek VAT. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej w ogóle nie przewidują. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, jaki organ I instancji prawidłowo zatem ustaliły, że kwota odszkodowania odpowiada wartości nieruchomości i w związku z tym nie ma podstaw prawnych do powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę podatku VAT. Mimo prawidłowych ustaleń poczynionych w uzasadnieniu postanowień, organy rozpoznając wniosek skarżących dokonały wykładni decyzji w ten sposób, że ustaliły, iż odszkodowanie stanowi kwotę brutto. Stwierdzić należy, że brak jest podstaw prawnych do określania kwoty odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa jako kwoty brutto czy netto. Pomimo więc, że zarzuty skargi okazały się chybione co do zasady, to jednak zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji – w takim zakresie w jakim organy wyjaśniły, że ustalone w punkcie 1 osnowy decyzji z 13 kwietnia 2012 r. odszkodowanie w wysokości 127 156,73 zł stanowi kwotę brutto - naruszają wyżej wskazane przepisy prawa i z tych powodów ostać się nie mogą. Wyjaśnienie treści decyzji z dnia 13 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 113 § 2 kpa, w ten sposób, że ustalone odszkodowanie stanowi kwotę brutto oznacza w istocie wyjaśnienie, że kwota ustalonego odszkodowania zawiera podatek, innymi słowy, że została powiększona o kwotę podatku. Taka treść sentencji postanowienia jest w sposób oczywisty sprzeczna z prawidłowymi ustaleniami poczynionymi przez organ w uzasadnieniach postanowień. Z tych też przyczyn sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego – art. 134 u.g.n., art. 151 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy i art. 113 § 2 k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie wniosek skarżących o wykładnię wyroku na podstawie art. 113 § 2 kpa organ winien mieć na uwadze, że wykładnia nie może prowadzić do zmian merytorycznego rozstrzygnięcia ani też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji, co do której zachodzi wątpliwość a więc w niniejszej sprawie z decyzją Starosty z dnia 13 kwietnia 2012r. nr [...] o ustaleniu wysokości odszkodowania. Ponadto, organy orzekając na podstawie art. 113 § 2 kpa ograniczone są tylko do wyjaśnienia wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń a nie do przesądzania kwestii, o których organ nie orzekał. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 490 – tekst jedn.), zasądzając na rzecz skarżących kwotę 357 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w łącznej kocie 257 zł.