II SA/Gd 722/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Danuty J. na uchwałę Zarządu Miasta C. z dnia 26 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie wykonania prawa pierwokupu postanawia odrzucić skargę. Danuta J. wniosła skargę do Sądu administracyjnego na Uchwałę Zarządu Miasta C. z dnia 26 stycznia 2000 r. (...) o skorzystaniu z prawa pierwokupu w odniesieniu do nieruchomości opisanej w par. 1 aktu notarialnego z dnia 18 stycznia 2000 r. sporządzonego w Kancelarii Notarialnej Teresy K. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ wywodziła, że w odniesieniu do tej nieruchomości o pow. 0,8218 ha położonej w C. przy ul. W. prawo pierwokupu nie przysługuje z tej przyczyny, że jest ona zabudowana nasypami kolejowymi. W uzasadnieniu skargi wskazana również, że Zarząd Miasta C. wykonał prawo pierwokupu w odniesieniu do tej nieruchomości w dniu 2 lutego 2000 r. kiedy to dwaj członkowie Zarządu Miasta w formie aktu notarialnego złożyli stosowne oświadczenie w Kancelarii Notarialnej Mirosława P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany zbadać czy jest ona dopuszczalna. Łączy się to z koniecznością dokonania oceny charakteru Uchwały Zarządu Miasta o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Podstawę wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Przepis ten przewiduje, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. Rozważania przede wszystkim wymaga kwestia czy uchwała w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu dotyczy sprawy z "zakresu administracji publicznej" czy też jest wyłącznie wewnętrznym aktem, w którym gmina jako strona tj. podmiot prawa cywilnego korzysta z przysługującego jej prawa pierwszeństwa do nabycia nieruchomości. Pierwokup jest prawem obligacyjnym stwarzającym uprawnionemu możliwości złożenia oświadczenia, którego skutkiem jest przeniesienie na niego prawa własności, a także, co ma zastosowanie w niniejszej sprawie, prawa użytkowania wieczystego, na warunkach ustalonych w umowie z osobą trzecią /art. 600 par. 1 Kc/. Podstawowe przepisy dotyczące prawa pierwokupu zawiera kodeks cywilny /art. 596-602/. Przepisy te mają zastosowanie także do ustawowego prawa pierwokupu przewidzianego w art. 109 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cywilnoprawny charakter omawianego prawa został potwierdzony Uchwałą Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1962 r. /1 CO 24/62 - OSNCP 1963 poz. 188/. Prawo pierwokupu wykonuje w imieniu gminy jej Zarząd przez złożenie jednostronnego oświadczenia woli w formie aktu notarialnego w zasadzie u notariusza sporządzającego warunkową umowę sprzedaży /art. 109 ust. 4 w związku z art. 110 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Jest to oświadczenie woli składane przez dwóch członków zarządu gminy wymagające ponadto kontrasygnaty skarbnika gminy /por. art. 46 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym/. Stosownie do art. 110 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przejście własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego na gminę następuje z chwilą złożenia oświadczenia przez Zarząd gminy w formie aktu notarialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r nr 30 poz. 127 ze zm./ przyjmowano, że uchwała organu gminy o skorzystaniu z prawa pierwokupu nieruchomości nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i dlatego skarga na taką uchwałę jest niedopuszczalna /por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 1991 r. SA/Lu 90/91 - Prawo i Życie 1992 nr 5 str. 15/. Również w literaturze wskazywano, że uchwała zarządu gminy w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu nieruchomości nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /por. Komentarz G. Bieniek. Z. Marmaj do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wydanie II W-wa Zielona Góra 1995 str. 253/. W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego do wykonania prawa pierwokupu przez zarząd gminy nie jest potrzebna uchwała zarządu skoro przepis art. 110 ust. 4 ustawy nie daje podstaw do żądania od osób składających oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu uchwały zarządu gminy w tej sprawie. W czasie, gdy prawo pierwokupu przysługiwało Skarbowi Państwa w literaturze dominował pogląd, podzielony także przez judykaturę, że podejmowana przez działający za Skarb Państwa organ administracyjny decyzja o skorzystaniu z prawa pierwokupu jest aktem "wewnętrznym" /por. E. Drozd, Z. Truszkiewicz Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Kraków 1995 r. str. 291 oraz przytoczone tam orzecznictwo/. Jak wskazano wyżej wykonanie prawa pierwokupu następuje przez złożenie cywilnoprawnego oświadczenia w formie aktu notarialnego przez dwóch członków zarządu. Przejście własności nieruchomości lub uzyskanie prawa użytkowania wieczystego następuje z chwilą złożenia tego oświadczenia. Ważność tej czynności prawnej /art. 58 Kc/ oraz ocena czy oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu złożone zostało przez uprawnione osoby /art. 35 i art. 38 Kc/ należy do wyłącznej kompetencji Sądu powszechnego /por. art. 2 par. 1 Kpc/. W sporze przed Sądem powszechnym będzie również rozstrzygana dopuszczalność prawa pierwokupu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości opisanej w warunkowej umowie jej sprzedaży. Gmina przy realizacji swoich zadań związanych z gospodarką nieruchomościami działa jako strona stosunków cywilnoprawnych oraz jako organ administracji. Przy skorzystaniu z przysługującego jej ustawowo prawa pierwokupu określonej co do tożsamości nieruchomości działa jako podmiot prawa cywilnego, gdyż konsekwencją złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 110 ust. 4 ustawy jest uzyskanie prawa własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego. Dlatego podzielając przytoczone wyżej poglądy przyjąć należy, że uchwała zarządu gminy o skorzystaniu z prawa pierwokupu jest akt m wewnętrznym i, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1993 r. - III CZP 25/93 - OSP 1993 z. 12 poz. 243, w której sformułowano pogląd, że uznanie uchwały rady gminy w sprawie wykonania prawa pierwokupu za niezgodną z prawem z powodu braku kompetencji, nie powoduje samo przez się nieważności oświadczenia członków zarządu tej gminy o wykonaniu prawa pierwokupu złożonego po podjęciu uchwały. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m. in., że pierwokup ma charakter cywilnoprawny a rozstrzyganie sporów z zakresu prawa cywilnego należy do sądów powszechnych i w takim zakresie sądy te orzekają o zgodności z prawem czynności prawnych i skutków innych zdarzeń cywilnoprawnych z udziałem gmin, choćby organy gmin wyrażały wolę w formie uchwał. Sąd Najwyższy wskazał, że oświadczenie woli stanowiące istotę czynności prawnej składa się z dwóch faz: podjęcia jej i wyrażenia. Obie te fazy podlegają ocenie sądu ustalającego zgodność z prawem danej czynności prawnej. W odniesieniu do oświadczeń woli osoby prawnej badaniu podlegają także kwestie dotyczące organizacji i sposobu działania zarówno samej osoby jak też jej organów, przy czym wymogi muszą wynikać z ustawy lub statutów wydanych z jej upoważnienia. Z powyższego wynika, że Sąd powszechny wyłącznie właściwy do rozpatrywania spraw cywilnych /art. 2 par. 1 Kpc/ rozstrzyga spór o zgodność z prawem jednostronnej czynności prawnej tj. oświadczenia dwóch członków Zarządu gminy o skorzystaniu z prawa pierwokupu w całym zakresie tj. również w odniesieniu do tego, czy prawo pierwokupu w danym konkretnym przypadku przysługiwało gminie. Stosownie do art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd orzeka w sprawach skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie w art. 19 pkt 1 ustawy wskazano, że Sąd nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów. W zawartej w art. 20 ust. 3 ustawy definicji wskazano, że ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Cywilnoprawny charakter prawa pierwokupu oraz przyjęcie, że uchwała Zarządu gminy o skorzystaniu z prawa pierwokupu nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na przyjęcie, że: na uchwałę Zarządu gminy o skorzystaniu z prawa pierwokupu, jako niedotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozstrzygnięcia sporu o zgodności z prawem jednostronnej czynności prawnej tj. oświadczenia Zarządu gminy o skorzystaniu z prawa pierwokupu o jakim mowa w art. 109 i art. 110 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ jest wyłącznie właściwy Sąd powszechny /art. 2 par. 1 Kpc/. Z tych też przyczyn skarga jako niedopuszczalna na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 19 pkt 1 cyt. ustawy o NSA podlega odrzuceniu.