II SA/Gd 724/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 18 lutego 2002r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2002r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] o pow. 452 m-, k. m. 18, zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Gminy 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 14 stycznia 2002r. Nr [...] Prezydent Miasta omówił zwrotu na rzecz J. K. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działki: - nr [...] o pow. 452 m2, km. 18, zapisaną w [...] na rzecz Gminy, - nr [...] i [...] o pow. 227 m2, km. 18, zapisane w [...] jako własność H. B. i M. C. Decyzję wydano na podstawie art. 142, art. 216 w związku z art. 4 pkt. 9 b1 oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz. 543) i art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek J. K., poprzedniej właścicielki, zostało wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działki [...] i [...] o łącznej pow. 679m2. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że objęte wnioskiem o zwrot działki przeszły nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 14 stycznia 1970r. nr [...], wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U.Nr 31 p0z. 1381) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] - z przeznaczeniem pod ulice. W związku z w/wym podziałem na rzecz Skarbu Państwa została przejęta pow. 2663 m2 z przeznaczeniem pod ulice (na którą składały się m.in. działki [...] i [...] - z tym, że 2418 m2 stanowiło 33% powierzchni dzielonej nieruchomości, która zgodnie z art. 11 cyt. ustawy przeszła bezpłatnie na rzecz Państwa, natomiast pow. 245 m2 stanowiącą nadwyżkę 33% nieruchomości należało przejąć za odszkodowaniem). Decyzją Prezydenta Miasta z dn. 10.10.97r. nr [...] został z urzędu zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej [...], polegający na podziale działki nr [...] o pow. 592 m2 na działki: - [...] o pow. 140 m2, - [...] o pow. 452 m2. W postępowaniu ustalono również, że Gmina aktem notarialnym Rep. A nr [...] sporządzonym przed notariuszem K. L. w B. dnia 17.12.1998r. sprzedała działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 227 m2 H. B. i M. C. na poprawienie warunków zagospodarowania już posiadanej przez nich nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu "Czyżkówko", zatw. Uchwałą Nr X/69/90 MRN w Bydgoszczy z dn. 14.02.1990r. opubl. w Dz.Urz.Woj.Bydg. Nr 19, póz. 215 z dn. 19.06.1990r., działki: - nr [...] i [...] wchodzą w skład terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających rozwiązania komunikacyjnego - ulica Nowokoronowska, w etapie ulica główna tranzytowa, docelowo - główna obszarowa. Szerokość w liniach rozgraniczających - 40 m. Dwie jezdnie o szer. 7 m każda. Działka [...] została objęta decyzją z dn. 20.03.2000r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Węzła i układu drogowego - ulic: [...], [...], [...] wraz z przeprawą mostową przez rzekę do ul. [...] oraz mostu na kanale w B. Oględziny nieruchomości wykazały, że część działki [...] stanowi teren ogrodzony, wchodzący w skład ogrodu przydomowego użytkowanego przez właścicieli posesji [...]. Pozostała część działki porośnięta jest trawą. Znajduje się na niej drzewo, słup elektryczny i lampa oświetleniowa. Stan faktyczny wskazuje, że działka [...] stanowi pobocze drogi i wjazd do posesji [...]. Zarząd Miasta jako aktualny właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a zatem strona niniejszego postępowania na posiedzeniach w dniach 20.12.1999r. i 30.07.2001r. zaopiniował negatywnie wniosek o zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej w tym rejonie miasta. Organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, żądanie zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 ust.3 ustawy może być skuteczne, tylko w przypadku, gdy w rozumieniu przepisów art. 137 ust. l powołanej ustawy nieruchomość stała się zbędna na cel określony na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl tych przepisów nieruchomość uznaje się zbędną na cel uzasadniający wywłaszczenie, jeżeli mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Niezrealizowanie tego celu musi być połączone z utratą ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że działki nr [...] i [...] nie stanowią własności Gminy, zostały bowiem trwale rozdysponowane w drodze sprzedaży. Istniejący zatem stan prawny działek [...] i [...] stoi na przeszkodzie do orzeczenia o ich zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela. Natomiast działka [...] przejęta w 1970r. z przeznaczeniem pod drogę, została faktycznie wykorzystana na cel wywłaszczenia - stanowi bowiem pobocze drogi o nawierzchni nie utwardzonej i dojazd do posesji przy ul. [...]. Określenie "droga" (zgodnie z ustawą z dn. 21.03.1985 o drogach publicznych Dz. U. z 2000r. Nr 71 póz. 8381) oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszego wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu m.in. drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 11.12.1998r. o sygn. IV S.A. 2218/96 stwierdził, iż o tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia to jest drogę osiedlową nie przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia, może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z treścią przepisów ustawy (art. 6 i 7) wystarczające było bowiem, iż w ramach podziału terenu pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe przedmiotowa ulica została uwzględniona jako osiedlowa, konieczna jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału działek budowlanych. Pomimo, iż działka nr ewid. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 14.01.1970r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dn. 22.05 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, powołany wyżej wyrok NSA z dn. 11.12.1998r. ma przez analogię zastosowanie do przedmiotowej sprawy (por. art. 3 tej ustawy l). Działka nr [...] została również objęta aktualną decyzją z dn. 20.03.2000r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Węzła i układu drogowego - m.in. ul. [...]. Ponadto funkcja tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego do dnia dzisiejszego nie uległa zmianie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K. zarzucając naruszenie 137 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 9/2000/26 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że działka nr [...], wywłaszczona w 1970r. z przeznaczeniem pod ulice została faktycznie wykorzystana na cel wywłaszczenia - podczas gdy w rzeczywistości część tej działki stanowi teren ogrodzony, wchodzący w skład ogrodu przydomowego użytkowanego przez właściciela posesji [...], a pozostała część porośnięta jest trawą, znajduje się na niej drzewo, słup elektryczny i lampa oświetleniowa i nawet dowolne uznanie, że część ta stanowi pobocze drogi i wjazd do posesji [...] nie może świadczyć o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powyższy przepis naruszono także poprzez uznanie, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości - podczas gdy podstawą odmowy może być jedynie taka decyzja funkcjonująca w obrocie prawnym w momencie wywłaszczenia i obowiązująca jeszcze w chwili składania wniosku o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż zaskarżona decyzja jest czwartą decyzją Prezydenta Miasta odmawiającą zwrotu wywłaszczonej w 1970 r. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Dwukrotnie sprawa była już rozpatrywana przez Wojewodę, co zwalnia mnie od obowiązku dokładnego przedstawienia jej historii. Stan faktyczny w każdym razie jest jasny i prosty. W 1970 r. wywłaszczono trzy działki z przeznaczeniem pod ulice. Przez ponad trzydzieści lat nie wykonano żadnych robót związanych z realizacją zamierzonej inwestycji, a dwie działki bezprawnie sprzedano już po złożeniu przez J. K. wniosku o ich zwrot. Z tego względu wnioskodawczyni domaga się już jedynie zwrotu działki nr [...], albowiem znajduje się ona w stanie opisanym wyżej i zachodzą obie z alternatywnie określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek decydujących o zbędności działki na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w konsekwencji decydujących o konieczności zwrotu działki nr [...]. Niestety Prezydent Miasta uporczywie odmawia zwrotu nieruchomości, gdyż jego zdaniem cel wywłaszczenia został zrealizowany, a ponadto działka objęta jest aktualną (wydaną po złożeniu wniosku przez J. K.) decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołująca się podniosła, że oczekuje na prawidłowe rozpatrzenie przez Wojewodę niniejszego odwołania, a mianowicie wydanie decyzji reformatoryjnej, to znaczy orzeczenia co do istoty sprawy, a nie po raz kolejny decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Nadto odwołująca się stwierdziła, że nietrafne jest powoływanie się na tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 1998 r. IV S.A. 2218/96. Pomijając już to, że teza ta nie stanowi żadnego uzasadnienia dla odmowy zwrotu tej części działki, która wchodzi w skład ogrodu przydomowego użytkowanego przez właściciela posesji [...], to przede wszystkim stan faktyczny w niniejszej sprawie diametralnie różni się od stanu faktycznego w sprawie rozpatrywanej wówczas przez Sąd. W tamtej sprawie istotnie wywłaszczona nieruchomość stanowiła ważną drogę osiedlową i jej zwrot pozbawiłby mieszkańców osiedla drogi dojazdowej. W sprawie niniejszej działka nr [...], a właściwie jedynie jej część drogą nigdy nie była i nie jest. Ta część działki jest porośnięta trawą (samosiejką), stoi na niej drzewo, słup elektryczny i lampa oświetleniowa. Ta część działki nie tylko nie jest niezbędna do zapewnienia dojazdu mieszkańcom osiedla, ale nie jest niezbędna nawet do zapewnienia dojazdu do posesji [...]. Właściciel tej posesji faktycznie korzysta z dojazdu przez działkę nr [...], który jest dla niego znacznie dogodniejszy, a będąca przedmiotem niniejszej sprawy część działki nr [...] nie jest przez nikogo używana i nie jest po prostu nikomu potrzebna. Decyzją z dnia 18 lutego 2002r. Nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z dnia 14 stycznia 2002 r., znak : [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu na rzecz J. K. nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] o pow. 452 m2, k.m. 18, zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Gminy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz zwrócił nieodpłatnie na rzecz J. K. nieruchomość położoną w B. przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 452 m2, k.m. 18 , zapisaną w księdze wieczystej [...] na rzecz Gminy. Decyzję wydano na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. l i art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r., Nr 46, póz. 543 ) oraz art. 138 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż kwestie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, w tym również przejętych przez Skarb Państwa na podstawie wyżej cytowanej ustawy z dnia 22 maja 1958 r., regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( jedn. tekst - Dz. U. z 2000 r.. Nr 46, poz. 543). Artykuł 136 ust. 3 tej ustawy stanowi, że warunkiem żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (przejętej przez Państwo na zasadach wywłaszczeniowych) jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona. Sytuacje w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. l i 2 ustawy. W myśl tych przepisów, nieruchomość uznaje się za zbędną, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te obligują również do ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości i rozważenia, czy nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Zwrot nieruchomości przy spełnieniu przesłanek art. 137 cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jest możliwy, jeśli pozostaje ona własnością Skarbu Państwa lub gminy. W przedmiotowej sprawie, w stosunku do działki nr [...] i nr [...] warunek ten nie został spełniony, albowiem w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2002 r., Nr [...] działki te były własnością osób fizycznych. Aktem notarialnym Rep. [...] .Nr [...] z dnia 17.12.1998 r. Gmina sprzedała opisane wyżej działki H. M. B. i M. J. C. Istniejący zatem stan prawny nieruchomości stoi na przeszkodzie do orzeczenia o zwrocie własności na rzecz byłej właścicielki. Dodatkowo podkreślił organ drugiej instancji, że samo przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel nie uzasadnia odmowy zwrotu nieruchomości nabytej w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli mimo upływu wielu lat nieruchomość ta nie została użyta na cel uzasadniający jej nabycie. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. O zbędności nieruchomości przesądza bowiem przede wszystkim fakt jej niewykorzystania jak również brak aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli zrealizowano inwestycję objęta celem wywłaszczenia albo wprawdzie taka realizacja jeszcze nie nastąpiła, ale jest ważna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla której realizacji nastąpiło wywłaszczenie. Są to wyliczone wyczerpująco przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie natomiast decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji na nieruchomości wywłaszczonej po złożeniu wniosku przez byłego właściciela tej nieruchomości o jej zwrot, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zbędność nieruchomości należy ocenić według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sposób wykorzystania nieruchomości w odniesieniu do celu jej nabycia ocenia się według stanu istniejącego w tym dniu. Bez znaczenia natomiast są zamierzenia inwestora, który dopiero w przyszłości ma zamiar zrealizować inwestycję zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ I instancji przedstawiając stan faktyczny objętej roszczeniem o zwrot działki nr [...] wskazał, iż część przedmiotowej nieruchomości wchodzi w skład terenu ogrodzonego i użytkowanego jako ogród przydomowy przez właścicieli posesji przy ul. [...]. Pozostała powierzchnia tej działki stanowi pobocze drogi i porośnięta jest trawą samosiejką. Analiza przedłożonych w sprawie dokumentów nie daje podstaw do twierdzenia, że planowana inwestycja na części przejętej nieruchomości, tj. na działce nr [...] została zrealizowana. Wskazać należy, iż w świetle art. 137 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ rozpatrujący wniosek o zwrot dokonuje oceny wykorzystania nieruchomości pod kątem realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu lub, jak w przedmiotowej sprawie, celu przejęcia. Jeżeli cel ten nie jest sprecyzowany w decyzji o wywłaszczeniu, to w prowadzonym postępowaniu o zwrot winien być określony na podstawie innych dowodów. Rozpatrując wniosek o zwrot organ ustalił, iż przejęcie w 1970 r. na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę. Jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż cel przejęcia w stosunku do przedmiotowej działki nie został, pomimo upływu wielu lat spełniony. A zatem w sprawie zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki przywrócenia własności. Tym bardziej, że kryterium zbędności zostało ściśle określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może być interpretowane rozszerzająco. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązującego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ uznał, iż część przejętej w 1970 r. na rzecz Państwa nieruchomości, której roszczenie zwrotu dotyczy, nie została wykorzystana zgodnie z celem przejęcia. Wnioskowana o zwrot działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], jak ustalił organ I instancji, w znacznej części wchodzi w skład ogrodu przydomowego użytkowanego przez właścicieli posesji [...]. Pozostała część tej działki porośnięta jest trawą. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdzićł, iż wniesione przez J. K. na podstawie art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest w pełni uzasadnione, gdyż w sprawie wypełnione zostały zarówno faktyczne jak i prawne przesłanki zbędności nieruchomości określone w art. 137 ust. l ustawy. Niezabudowanie działki nr [...] przez ponad trzydzieści lat świadczy o jej zbędności dla celu, na który została przejęta. Przedstawione ustalenia dotyczące nieruchomości objętej roszczeniem zwrotu przy jednoczesnym stwierdzeniu wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, stosownie do art. 138 § l pkt 2 Kpa, dały podstawę do uwzględnienia złożonego odwołania i wydania przez organ odwoławczy decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Ponieważ zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach przejście przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło bez odszkodowania, w sprawie nie występuje obowiązek wynikający z art. 140 ust. l i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543). Stosownie do art. 139 cytowanej wyżej ustawy nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Skargę na powyższą decyzje wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miasto powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. III RN 189/01, zgodnie z którym gmina będąca właścicielem nieruchomości ma status strony w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i przysługuje jej skarga na decyzję drugiej instancji, nawet jeśli prezydent miasta będący jej organem, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję w tej sprawie jako organ pierwszej instancji. Strona zaskarżyła decyzję jedynie w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2002r. i orzeczenia o zwrocie na rzecz J. K. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], o pow. 452 m2, k.m. 18 , zapisaną w księdze wieczystej [...] na rzecz Gminy, wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Jak wykazał bowiem organ I instancji część działki nr [...] stanowi pobocze istniejącej drogi publicznej. Powołując się na określenie "drogi" wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 póz. 838 z późn. zm.) uznać, że znajdująca się w wydzielonym pasie terenu przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszego zieleń (trawa, drzewo) oraz urządzenia techniczne (słup elektryczny, lampa oświetleniowa i urządzony wjazd z bramą na przy ległą posesję) spełniają przesłanki uznania tego terenu za część drogi. Nadto nadmieniono, że teren ten spełnia również przesłanki określone w definicji "ulicy" zawartej w art. 4 pkt 2 powołanej ustawy. Wadliwe jest ustalenie przez organ II instancji, że działka nie została przez ponad trzydzieści lat zabudowana. Organ I instancji w swej decyzji przytoczył wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998 r. sygn. IV SA 2218/96, zgodnie z którym faktyczne istnienie drogi (chociaż nie jest utwardzona) i jej niezbędność dla obsługi przylegających do niej nieruchomości może stanowić pozytywną przesłankę uznania celu wywłaszczenia za zrealizowany. Odpowiadający powyższemu stan faktycznie istnieje (obecna inwestycja służy utwardzeniu, rozbudowie i modernizacji drogi), zatem zasadna była argumentacja organu I instancji zawarta w uzasadnieniu jego decyzji. Oceny zbędności pozostałej części działki, znajdującej się w granicach ogrodzonej posesji zabudowanej budynkiem mieszkalnym, organ II instancji również dokonał pochopnie. Zwrot tej części nieruchomości wiązać się będzie z utratą przez mieszkańców wzmiankowanej posesji dostępu do drogi publicznej. Celowościowa analiza przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż służą one głównie powstrzymaniu przed pochopnym stosowaniem instytucji wywłaszczenia poprzez możliwość odwracania jego skutków. Zastosowanie tych przepisów nie powinno zatem prowadzić do ograniczenia prawa własności osób trzecich: tu poprzez odjęcie im dostępu do drogi publicznej. Sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w przypadkach o takim stanie faktycznym nie są w ustawie ściśle sprecyzowane, a brak jest orzecznictwa, które pozwoliłoby dokonywać właściwej wykładni jej przepisów. Stan ten jest o tyle istotny dla Miasta, że może wywołać żądanie zapewnienia innego dostępu do drogi publicznej, co mogłoby się wiązać z koniecznością, nabycia gruntów i poniesienia nakładów na urządzenie drogi. Domeną praktyki jest z kolei ustalenie, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji (warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie stanowi przesłanki odmowy zwrotu. Stanowisko takie nie wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże jest niewątpliwie słuszne jako stanowiące zaporę dla podejmowania celowego działania ukierunkowanego li tylko i wyłącznie na uniemożliwienie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Jednakże w przedmiotowym przypadku, gdy inwestycja obejmuje znaczny obszar, planowana była od wielu lat, a możliwość jej rozpoczęcia uwarunkowana była dopiero pozyskaniem środków finansowych z emisji obligacji miejskich, brak jest podstaw do twierdzenia by szło tu o celowe utrudnianie lub uniemożliwianie zwrotu nieruchomości. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w postępowaniu organu I instancji, a co znalazło odbicie w jego decyzji, część nieruchomości Skarb Państwa winien przejąć za odszkodowaniem. Organ II instancji w skarżonej decyzji wskazał jedynie, że nie zachodzi obowiązek wynikający z art. 140 ust. l i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie popierając jednakże tego twierdzenia stosownymi dowodami. Tymczasem w przypadku odmiennego ustalenia (zaistnienia obowiązku częściowego zwrotu odszkodowania, stwierdzenia poniesionych nakładów) Miasto zyskiwałoby wpływy tytułem zwrotu kwot określonych wyżej powołanymi przepisami. Zaniedbanie powyższego stanowi zatem również o wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością Gminy Miasta - miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy i reprezentującym ją na zewnątrz. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ONSA 2003/4/115) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). w tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyłączenia pracowników organu administracyjnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2002r. Nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 452 m2, k.m. 18 , zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Gminy. W tym bowiem zakresie została złożona skarga w niniejszej sprawie i w tym tylko zakresie podlegał wyłączeniu od rozstrzygnięcia sprawy Prezydenta Miasta. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.