II SA/Gd 724/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2009 r. nakazującą K. W. rozbiórkę samowolnie posadowionego w 2005 r. obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach wynoszących 6,1m x 2,47m usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2008 r. nie odniósł się w żaden sposób do tejże funkcji. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie organu I instancji z dnia 16 stycznia 2009 r. wstrzymujące roboty budowlane i zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym i zbyt pochopnie zmieniło kwalifikację przedmiotu postępowania. Ponadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby inwestor zgłosił w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) zamiar budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 23 lipca 2005 r., w którym inwestor zawiadomił o dokonanym już posadowieniu tegoż obiektu budowlanego. Zatem brak jest podstaw do uznania, że inwestor zgłosił obiekt i wybudował go legalnie. Odnośnie braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwym do wydania takiej decyzji jest Wójt Gminy, zaś organy nadzoru budowlanego działają zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane, określającymi tryb legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję K. W., zarzucając jej naruszenie art. 3o ustawy – Prawo budowlane, przez błędną jego interpretację oraz art. 7, art. 8, i art. 9 k.p.a. przez ich błędną wykładnie i niezastosowanie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o zmianę tychże decyzji poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony zgodnie z prawem i nie wymaga rozbiórki, z uwagi na to stanowi on pomieszczenie gospodarcze nie przekraczające 35 m i podlegające wyłącznie zgłoszeniu. W uzasadnieniu skargi inwestor podniósł, że organ odwoławczy błędnie dokonał wykładni art. 30 ustawy – Prawo budowlane, gdyż inwestor powiadomił Inspektorat o dokonaniu budowy pismem z listopada 2005 r., z uwagi na fakt że organ wiedząc, iż obiekt został posadowiony, nie zgłosił ku temu sprzeciwu, stąd inwestor sądził, że obiekt został posadowiony legalnie. Według skarżącego sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i naruszeniem zaufania obywateli do organów administracji jest wydawanie decyzji po wielu latach pomimo dokonania zgłoszenia i braku sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na decyzję, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał przyczyny, które zadecydowały o konieczności wydania decyzji kasacyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Mieć należy na uwadze, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło obiektu budowlanego wybudowanego, w ocenie organów nadzoru budowlanego, w warunkach samowoli budowlanej. W celu wdrożenia właściwej procedury legalizacyjnej obowiązkiem organów jest dokonanie wyczerpujących i stanowczych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłową kwalifikację analizowanego obiektu budowlanego czy to do obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, czy też do obiektów, których zamiar budowy wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji początkowo dokonał ustaleń, z których wynikało, że obiekt budowlany wybudowany przez skarżącego pełni funkcję rekreacji indywidualnej, co skutkowało zakwalifikowaniem go do obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Ustaleń w tym zakresie organ I instancji dokonał na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości, w toku których stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi barakowóz, o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacyjną. Obecny wówczas przy oględzinach skarżący inwestor nie wniósł do protokołu tejże czynności uwag w zakresie ustalonej funkcji obiektu. Zgromadzony wówczas materiał dowodowy dawał zatem podstawy do zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego do inwestycji wymagających pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem prawidłowości tego rodzaju ustaleń stanowi również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych (k. 2 i 41 akt organu I instancji), która w ocenie Sądu wskazuje na rekreacyjny sposób wykorzystywania przedmiotowego obiektu. Ponadto już pismem z dnia 23 lipca 2005 r. skarżący zwracał się do Wójta Gminy o przekwalifikowanie działki, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt z rolnego na budowlany, wskazując przy tym, że domaga się umożliwienia wykonania na tej działce zabudowy mieszkaniowej (k. 18 akt organu I instancji). Na dalszym etapie postępowania, w postanowieniu zmieniającym postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, organ I instancji dokonał zmiany kwalifikacji wybudowanego obiektu budowlanego na podlegający zgłoszeniu i wszczął procedurę legalizacyjną określoną w art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Na skutek nie wykonania przez skarżącego nałożonych postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009 r. obowiązków, decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r. organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Z uzasadnienia postanowienia z dnia 16 stycznia 2009 r. wynikało przy tym, że ustalenia, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję obiektu gospodarczego, organ I instancji dokonał na podstawie oświadczenia inwestora. W ocenie Sądu tak poczynione ustalenia faktyczne nie znajdowały oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności wobec ustaleń dokonanych na początkowym etapie przedmiotowego postępowania. Mieć bowiem należy na względzie, że dowód z wyjaśnień strony, w szczególności strony będącej inwestorem w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej, nie może być traktowany jako wystarczający dla wypełnienia przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. Przepis ten, statuując zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero wówczas ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym zadaniom nie sprostał organ I instancji, albowiem nie przeprowadził w sposób dokładny postępowania dowodowego na okoliczność, czy przedmiotowy obiekt budowlany rzeczywiście objęty został obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Poprzestania na przyjęciu wyjaśnienia inwestora nie sposób było uznać za wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Organ I instancji nie wyjaśnił ponadto sprzeczności istniejących w zebranym materiale dowodowym, polegających na różnych ustaleniach co do funkcji przedmiotowego obiektu. Powyższe uchybienia mające miejsce w postępowaniu przed organem I instancji uzasadniały zatem podjęcie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Szczątkowe postępowanie dowodowe organu I instancji uniemożliwiało bowiem organowi odwoławczemu wydanie decyzji co do istoty sprawy. Podkreślić należy, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zaś z treści tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej. Dopiero przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, dokona stanowczych i jednoznacznych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłową kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego do odpowiedniego trybu legalizacyjnego. Przyczyny, dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy w postępowaniu przed organem I instancji nakazywały przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, i to w znacznej części. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.