II SA/Gd 730/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 24 maja 2007 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 29 marca 2004 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę i przebudowę budynków Szkoły Podstawowej w C. na działce nr [...]. Ten sam organ administracji postanowieniem z dnia 1 września 2005 r. wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na żądanie skarżącej W. M., postępowanie zakończone wskazaną decyzją. Następnie decyzją z dnia 20 października 2005 r. Starosta, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 29 marca 2004 r. Uzasadniając swoją decyzję Starosta stwierdził, że z przeprowadzonej analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, iż obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego zawiera się w granicach działki nr [...], na której projekt ten jest realizowany. Organ podkreślił przy tym, że działka nr [...], której właścicielem jest skarżąca, i na której prowadzi ona działalność gospodarczą, jest oddzielona od terenu inwestycji działką nr [...], która stanowi drogę publiczną. Nadto powołał się na opinię Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego, sporządzoną przez biegłego z zakresu oceny oddziaływania na środowisko, w której stwierdzono, iż projektowana inwestycja nie koliduje z sąsiednią, istniejącą zabudową oraz nie ogranicza praw skarżącej. W konsekwencji Starosta uznał, że brak jest podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 marca 2004 r., co powoduje, że nie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, w którym, powołując się na rozstrzygnięcia sądu administracyjnego zapadłe w innych, wcześniejszych sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego i pozwolenia na budowę na działkach nr [...],[...] i [...], stwierdziła, że powinna być stroną także postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 marca 2004 r. Rozpoznając odwołanie skarżącej Wojewoda decyzją z dnia 22 listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 20 października 2005 r. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że uprawnienie do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy oceniać na podstawie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Analizując treść tych przepisów, oraz twierdzeń skarżącej doszedł do wniosku, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji Starosty z dnia 29 marca 2004 r. nie wprowadzała żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Skarżąca od decyzji Wojewody z dnia 22 listopada 2005 r. wniosła do sądu administracyjnego skargę, w której domagała się uchylenia poza zaskarżoną decyzją także decyzji Starosty z dnia 29 marca 2004 r. Uzasadniając zwoje stanowisko stwierdziła, że w sprawie II SA/Gd 4166/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził, iż jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i rozbudowę Szkoły Podstawowej w C., przy czym, odwołując się do poprzednich spraw twierdziła, że wszystkie decyzje dotyczą tej samej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 16/06), uchylił zaskarżoną decyzję, oraz decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że sprawa wznowienia postępowania powinna zostać rozpoznana ponownie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy badając krąg osób zainteresowanych w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie uwzględniły wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, a w konsekwencji ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Sąd administracyjny podkreślił, że nie uwzględniono, iż na nieruchomości skarżącej znajduje się stacja paliw i, co za tym idzie, zbiorniki na paliwo, które od podlegających budowie i przebudowie budynków Szkoły Podstawowej oddalone są, jak stwierdził pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed sądem administracyjnym, o 40,5 m, a czego organy nie ustaliły. W związku z tym nie uwzględniono również przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243, poz. 2063), w szczególności zaś § 17 tego rozporządzenia, który określa odległości, jakie winny być zachowane pomiędzy zbiornikami na paliwo a budynkami użyteczności publicznej. Z przepisu tego wynika, iż fakt powstania na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej budynku użyteczności publicznej wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, która, w razie planowania inwestycji zgodnej z dotychczasowym przeznaczeniem tej nieruchomości, będzie ograniczona w swobodzie usytuowania i doboru rodzaju zbiorników na paliwo. W treści uzasadnienia Sąd wskazał, że aby właściwie ocenić, czy skarżąca powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 29 marca 2004 r. organy winny szczegółowo ustalić usytuowanie jej nieruchomości względem projektowanego obiektu budowlanego oraz zbadać przeznaczenie tej nieruchomości według przepisów o planowaniu przestrzennym, a następnie przeanalizować zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów dotyczących wprowadzenia ograniczeń ewentualnej nowej zabudowy lub modyfikowania istniejącej. Starosta, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 24 maja 2007r. ponownie odmówił W. M. przyznania statusu strony i uchylenia powyższej decyzji. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, iż obszar oddziaływania obiektu oświatowego w C. zawiera się w granicy działki nr [...]. Rozpatrując sprawę zgodnie z zaleceniem Sądu powołał się na opinię Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego, zgodnie z którą projektowana lokalizacja obiektu o funkcji oświatowej nie koliduje z sąsiednią zabudową. W ocenie organu zachowane zostały także warunki określone w wymienionym przez Sąd rozporządzeniu, w szczególności w zakresie odległości stacji paliw od budynków użyteczności publicznej. Starosta podniósł również, że przebudowywany obiekt funkcjonował już wcześniej jako budynek administracyjny zanim nieruchomość, na której znajduje się stacja paliw, nabyła skarżąca. Konsekwencją takiego stanu rzeczy są nie zmienione odległości pomiędzy byłym budynkiem administracyjnym (będącym również obiektem użyteczności publicznej) a obiektami zlokalizowanymi na działce skarżącej. Potwierdzeniem dokonanych ustaleń jest, w ocenie organu pierwszej instancji, opracowanie dotyczące oceny potencjalnych konfliktów przestrzennych między planowaną rozbudową stacji paliw a zespołem szkół w C., sporządzone przez biegłego z listy Wojewody H. R. Zgodnie z tą opinią sąsiedztwo obiektów szkolnych nie będzie miało wpływu na ograniczenie możliwości rozbudowy stacji paliw. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. M., ponownie uznając za nieuzasadnione i bezpodstawne twierdzenie organu, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki nr [...]. Skarżąca wskazała na liczne wyroki sądów w tej sprawie oraz wielokrotne mijanie się z prawdą przez przedstawicieli organów samorządowych. Domagała się także uwzględnienia potencjalnego niebezpieczeństwu dla ludzi płynącego z bliskiej lokalizacji stacji paliw. Rozpoznając odwołanie, Wojewoda decyzją z dnia 31 sierpnia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Starosty, że w świetle przepisów prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych, W. M. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Następnie Wojewoda wskazał, że, organ pierwszej instancji dokonał, zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku z dnia 6 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 16/06) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ponownej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie, uzupełnionych o niezbędne opinie i ekspertyzę biegłego. W treści przedmiotowej ekspertyzy zawarto szereg informacji dotyczących lokalizacji stacji, jej wielkości, określono co się na niej znajduje, Wskazano także przepisy prawa, które zostały przeanalizowane przez biegłego w treści ekspertyzy. W ekspertyzie wskazano przepis § 97 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., w którym szczegółowo opisano, w jaki sposób powinny zostać usytuowane stacje paliw płynnych wobec różnego rodzaju obiektów budowlanych. Dokonana została także analiza w zakresie zagrożenia hałasem, oraz skażenia szkodliwymi substancjami w wyniku której stwierdzono, że istniejąca i projektowana rozbudowa stacji paliw nie pogorszy w sposób ponadnormatywny warunków aerosanitarnych poza granicami terenu pod warunkiem zastosowania rozwiązań wymaganych odrębnymi przepisami. Wynik ekspertyzy jednoznacznie przesądził, że sąsiedztwo obiektów Zespołu Szkół w C. nie będzie miało wpływu na szczególne wymagania techniczne i organizacyjne związane z rozbudową stacji paliw. Ponadto organ powołał się na treść opinii Kierownika Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego z dnia 5 lutego 2007 r., w której wskazano, że współczesne urządzenia i możliwości techniczne pozwalają na lokalizowanie stacji paliw w nawet w niewielkiej odległości od przyległej zabudowy. Ponadto organ podkreślił, że przedmiotowa stacja paliw w momencie sprzedaży była zakładową stacją paliw, natomiast budynek szkolny był budynkiem administracyjnym zakładu. W ocenie organu właściciel nabywając stację w pełni musiał zdawać sobie sprawę z istniejącego sąsiedztwa (istniejący budynek biurowy - obiekt użyteczności publicznej, w myśl obowiązującego prawa budowlanego również podlegający ochronie). Za oczywiste uznano, że wzajemne ograniczenia istniały już zanim stacje paliw nabyła W. M. Skargę na powyższą decyzję wniosła W. M., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku postępowania organy nie zbadały odległości między stacją paliw, w szczególności między zbiornikami z paliwem i gazem LPG, a projektowaną inwestycją. W uzupełniającym skargę piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2007 r. skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że ograniczenia wprowadzone przez przepis § 97 ust. 1 w zw. z ust 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie wskazuje na konieczność poniesienia przez skarżącą, w związku z planowaną rozbudową szkoły, kosztów urządzenia zabezpieczającego przez emisją par produktów naftowych do powietrza atmosferycznego podczas wydawania tych produktów do zbiorników pojazdów drogowych. Powyższe przesądza, że skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W przedmiotowej sprawie skarga W. M. jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 16/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawarł konkretne wskazówki dotyczące dalszego postępowania dowodowego dla organów ponownie rozpoznających przedmiotową sprawę. Sąd podkreślił, że organy winny zbadać usytuowanie nieruchomości skarżącej względem projektowanego obiektu budowlanego oraz przeznaczenie tej nieruchomości na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym, a w dalszej kolejności przeanalizować obowiązujące przepisy celem ustalenia, czy planowana rozbudowa szkoły może negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania przez skarżącą należącej do niej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także dalsze postępowanie administracyjne w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję dokonanej przez sąd oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych . Stwierdzić należy, że organy obu instancji nie zastosowały się do określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2006 r. wskazówek. Co prawda Wójt Gminy zlecił biegłemu H. R. wykonanie ekspertyzy, której zadaniem była "Ocena potencjalnych konfliktów przestrzennych między planowaną rozbudową stacji paliw a zespołem szkół w C.", jednakże w treści tej ekspertyzy brak jest podstawowych parametrów dotyczących odległości poszczególnych obiektów oświatowych od granicy działki skarżącej oraz znajdujących się na tej działce urządzeń stacji paliw. W szczególności nie ustalono zasadniczych dla sprawy odległości pomiędzy działką skarżącej, a będącymi przedmiotem kwestionowanego pozwolenia na budowę Segmentem "A" szkoły oraz przebudowywanym na potrzeby oświatowe budynkiem administracyjno – gospodarczym. Brak powyższych ustaleń powoduje, że nie można jednoznacznie ocenić, czy zachowane zostały przepisowe odległości pomiędzy budynkami użyteczności publicznej, do jakich zalicza się szkoła, a istniejącymi i mogącymi zostać zrealizowanymi w przyszłości urządzeniami stacji paliw. W konsekwencji nie jest możliwa ocena czy planowana rozbudowa szkoły może negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania przez skarżącą należącej do niej działki zgodnie z jej oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem. Przy czym możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem oznacza brak jakichkolwiek ograniczeń w zakresie doboru urządzeń i technologii spowodowanych realizacją kwestionowanej inwestycji. Z treści ekspertyzy można dowiedzieć się jedynie, jakie odległości określają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243, poz. 2063 ze zm.), jednakże brak odniesienia tych odległości do okoliczności przedmiotowej sprawy. W podsumowaniu natomiast zawarta została ogólnikowa teza, że sąsiedztwo obiektów Zespołu Szkół w C. nie będzie miało wpływu na wymagania techniczne i organizacyjne związane z rozbudową stacji paliw, ponieważ wymagania te wynikają z przepisów szczególnych dotyczących warunków budowy wszystkich stacji paliw płynnych, bez względu na ich usytuowanie. Tymczasem w uzupełniającym skargę piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2007 r. skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że ograniczenia wprowadzone przez przepis § 97 ust. 1 w zw. z ust 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie wskazuje na konieczność poniesienia przez skarżącą, w związku z planowaną rozbudową szkoły w odległości mniejszej niż 50 m od urządzeń stacji, kosztów urządzenia zabezpieczającego przez emisją par produktów naftowych do powietrza atmosferycznego podczas wydawania tych produktów do zbiorników pojazdów drogowych. Z powyższego przepisu wynika, iż fakt, że na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej powstanie budynek użyteczności publicznej wprowadza jednak ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, które polegają na tym, że skarżąca w razie ewentualnej inwestycji na swojej nieruchomości, inwestycji zgodnej z dotychczasowym jej przeznaczeniem, będzie ograniczona w swobodzie inwestowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ze szczególną starannością ustalić usytuowanie nieruchomości W. M. względem projektowanego obiektu budowlanego, w szczególności określić w metrach odległości pomiędzy należącą do skarżącej działką nr [...] a będącymi przedmiotem pozwolenia na budowę Segmentem "A" oraz przebudowywanym na potrzeby oświatowe budynkiem administracyjno – gospodarczym Zespołu Szkół w C. Kolejno, organy powinny zbadać obowiązujące przepisy pod kątem wprowadzenia ograniczeń ewentualnej nowej zabudowy lub modyfikowania istniejącej w taki sposób by sprawdzić, czy konkretne przepisy nie będą wprowadzały jakichkolwiek ograniczeń w sytuowaniu na działce nr [...] i w przebudowie jakichkolwiek obiektów budowlanych zgodnych z jej przeznaczeniem według przepisów o planowaniu przestrzennym. Należy przy tym wskazać, że stanowisko organów, że wzajemne ograniczenia istniały już zanim stację paliw nabyła W. M., ponieważ w pełni musiała ona zdawać sobie sprawę z istniejącego sąsiedztwa budynku biurowego - obiektu użyteczności publicznej w myśl obowiązującego prawa budowlanego również podlegającego ochronie, jest chybione w stosunku do objętego kwestionowanym pozwoleniem Segmentu "A" Zespołu Szkół w C. W konsekwencji skarga skarżącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała uwzględnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy powołanego przepisu i nadto art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie kosztów postępowania w wysokości uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego. Jeżeli zaś chodzi o koszty przejazdu do sądu w dni wskazane w złożonym na rozprawie piśmie, celem dostarczenia osobiście pism procesowych, pełnomocnika skarżącej J. M., oraz zwrot kosztów porady prawnej, uzyskanej bez udzielania pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi - adwokatowi lub radcy prawnemu to należy wskazać, że żądanie zwrotu tych kosztów nie znajduje oparcia w art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa, co należy zaliczyć do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę. W wyniku uwzględnienia skargi sprawa wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 29 marca 2004 r. winna być ponownie rozpoznana, zaś rozpoznając ją organy winny uwzględnić poczynione wyżej uwagi.