II SA/Gd 730/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewody z dnia 12 października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego postanawia odrzucić skargę. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 1 lipca 2009 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), odmówił uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 grudnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia E. S. i S. S. na zmianę sposobu użytkowania piętra budynku z funkcji biurowej na mieszkalną (zmiana funkcji budynku biurowo-handlowego na mieszkalno-handlowy) położonego na terenie w G. przy ul. [...], działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb 1 - o datę złożenia wniosku: 4 września 1995 r. S. S. na postanowienie z dnia 1 lipca 2009 r. Nr [...] wniósł zażalenie do Wojewody, żądając wpisania do decyzji daty złożenia wniosku 4 września 1995 r. zamiast 25 października 1999 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 12 października 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. Ustalił, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 maja 2009 r. Nr [...] uzupełnił decyzję z dnia 1 grudnia 2008 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S. i S. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania piętra budynku z funkcji biurowej na mieszkalną (zmiana funkcji budynku biurowo handlowego na mieszkalno - handlowy) położonego w G. przy ul. [...], działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Po otrzymaniu powyższej decyzji S. S. ponownie w trybie art. 111 § 1 kpa wystąpił w dniu 1 czerwca 2009 r. o wprowadzenie do decyzji właściwej daty złożenia wniosku o wydanie zmiany sposobu użytkowania budynku biurowo - handlowego na mieszkalno - handlowy. Po ponownym rozpatrzeniu wniosków z dnia 8 grudnia 2008 r. i z dnia 1 czerwca 2009 r. organ I instancji postanowieniem z dnia 1 lipca 2009 r. Nr [...] obmówił uzupełnienia decyzji o datę złożenia wniosku. Organ II instancji rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym stwierdził, iż postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 1 lipca 2009 r. Nr [...] odmawiające uzupełnienia decyzji zostało wydane zasadnie. Z akt sprawy wynika, że sprawa z wniosku z dnia 4 czerwca 1995 r. została zakończona decyzją Wojewody Nr [...] z dnia 4 czerwca 1998 r., uchylającą decyzję organu I instancji Nr [...] z 1998 r. i odmawiającą udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku przy ul. Siedleckiego 16 w Gdańsku. W powyższej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1227/98, oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 4 czerwca 1998 r. Tym samym postępowanie administracyjne z wniosku z dnia 4 września 1995 r. zostało zakończone i nie mogło być przedmiotem nowego postępowania administracyjnego. Wprawdzie pismo z dnia 25 października 1999 r. uznane przez organ I instancji jako ponowienie wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu nie spełniało wymogów pełnego wniosku, to jednak organ nie miał podstaw prawnych, aby pozostawić je bez rozpatrzenia. W piśmie tym wyraźnie wskazano, iż po uzyskaniu na wniosek z dnia 13 października 1997 r. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo - biurowego przy ul. [...] w G., decyzją Prezydenta Miasta z dnia 13 września 1999 r. Nr [...], S. S. wniósł o wykonanie wniosku z dnia 4 września 1995 r. Dla organu I instancji rozpatrującego wniosek z dnia 25 października 1999 r. powołanie się na wniosek poprzedni mogło być jedynie wskazówką, o jaką sprawę konkretnie chodzi, a dla ułatwienia sprawy nie było konieczności wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku zgodnie z art. 64 § 1 kpa. Fakt uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stworzył dopiero wnioskodawcy możliwość wystąpienia z wnioskiem o dokonania zmiany sposobu użytkowania części lub całości obiektu, zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), co strona uczyniła wnioskiem z dnia 25 października 1999 r. Wyjaśniono skarżącemu, że do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie jakiekolwiek zmiany w trakcie budowy mogły być dokonane jedynie w trybie zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia postanowienia Wojewody z dnia 12 października 2009 r. Nr [...]. Zarzucił organom administracji obu instancji błędną interpretację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 262/07. Skarżący ponowił żądanie wpisania do uzasadnienia decyzji daty złożenia wniosku datę 4 września 1995 r. zamiast 25 października 1999 r. W skardze zawarł również zarzuty dotyczące stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1227/98, którym oddalono jego skargę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. S. S. w piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. 2004r., Nr 179, poz. 1843). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zakres właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego regulowany jest w szczególności przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). W sprawie administracyjnej zapadło opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 1 lipca 2009 r. Nr [...], z wniosku skarżących z dnia 1 czerwca 2009 r., o odmowie uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2008 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. S. i S. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania piętra budynku z funkcji biurowej na mieszkalną. Przedmiotowe postanowienie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Wojewody z dnia 12 października 2009 r. Nr [...], rozpatrującego zażalenie skarżącego. Stosownie do treści przepisu art. 111 § 1 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (§ 2). Przyjmuje się w doktrynie (por. Komentarz Z. Janowicza do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r., str. 323-324) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uzupełnienie decyzji przez organ, który wydał decyzję następuje w formie decyzji, a odmowa uzupełnienia rozstrzygnięcia - w formie postanowienia. Przy czym decyzja uzupełniająca nie ma cech decyzji odrębnej i samoistnej w danej sprawie, a więc nie służy od niej odrębne odwołanie. Termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od doręczenia skarżącemu orzeczenia w przedmiocie uzupełnienia rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 477/2002, II SAB 77/2002 LexPolonica nr 356768). W innym wyroku, z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku (ONSA z 2002 r., nr 1, poz. 23) wskazał, że instytucja uzupełnienia decyzji została tak skonstruowana w art. 111 kpa, że należy wykluczyć możliwość, aby od orzeczeń w tym przedmiocie przysługiwały środki odwoławcze. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 kpc), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Podzielając przedstawione wyżej poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, wydane na podstawie art. 111 kpa ((w związku z art. 123 § 2 kpa), jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Ponadto, postanowienie takie nie kończy postępowania w sprawie a także nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Wobec powyższego, na postanowienie w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie ma ono charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma także przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną (por. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt OSK 857/07, Baza orzeczeń Lex nr 491908, w którym stwierdza się, że "na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. W związku z tym droga sądowa jest niedopuszczalna"). Tym samym, ponieważ skarga w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna, należało ją odrzucić, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.