II SA/Gd 731/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. Sz. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 13 lutego 2002 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji , powołując się na art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 kpa, art.6 a ust. 1 pkt.1 , art. 94 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 grudnia 2001 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji, którą odmówiono P. Sz. przyznania pomocy finansowej na zakup domu w miejscowości Koronowo przy ul. [...]. Komendant Wojewódzki Policji wskazał w uzasadnieniu, że P. Sz. jest funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji . W dniu 2.08.2001 r. zwrócił się o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskany dom mieszkalny położony w K. przy ul. [...]. Decyzją organu I instancji odmówiono mu przyznania tej pomocy, gdyż zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 94 ustawy o Policji. P. Sz. w odwołaniu od decyzji argumentował, że organ błędnie interpretuje przepisy art. 94 cytowanej ustawy. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 88 ustawy o Policji policjantowi na służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Zastępczą formą realizacji tego prawa jest przewidziana w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Powołany przepis wymienia zamknięty katalog mieszkań, na uzyskanie których przyznać można pomoc finansową. Przy udziale środków pomocy policjant ma uzyskać prawo własności do lokalu mieszkalnego lub domu, ograniczone prawo rzeczowe jakim jest własnościowe prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego (domu) albo spółdzielcze prawo lokatorskie. P. Sz. z 4 - osobową rodziną mieszkał w lokalu mieszkalnym, do którego własnościowe prawo spółdzielcze posiadała jego teściowa - K. J.. Umową zamiany i sprzedaży policjant wraz z żoną A. Sz. nabył udział, stanowiący połowę nieruchomości przy ul. [...] w K., zabudowanej budynkiem mieszkalnym z garażem o pow. użytkowej 125 m2. Małżonkowie nabyli prawo własności do 1/2 części ( połowy) gruntów i budynków fizycznie nie podzielonych. Zarówno prawo do gruntu jak i budynku mieszkalnego są przedmiotem współwłasności w częściach idealnych . Oznacza to, że nie jest możliwe wyodrębnienie własności państwa A. i P. Sz., bez zniesienia współwłasności, a w stanie współwłasności następowałoby finansowanie przez organy policji praw osób trzecich. Okoliczności te przesądziły o odmownym rozstrzygnięciu wniosku, bowiem z treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że pomoc finansowa przysługuje wyłącznie w przypadku, gdy dom lub lokal mieszkalny stanowi wyłączną własność osoby uprawnionej. Taki pogląd reprezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 11.02.2000 r. , sygn. akt I SA329/1999 ). Skargę na powyższą decyzję wniósł P. Sz., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że połowę nieruchomości kupił wraz z żoną, a drugą połowę nabyła w drodze zamiany jego teściowa. Przed kupnem domu nie otrzymał żadnego mieszkania ani pomocy finansowej na podstawie decyzji administracyjnej. Dotychczas mieszkał z rodziną w mieszkaniu teściowej. Na kupno domu zaciągnął kredyt, który miał zamiar spłacić po otrzymaniu pomocy finansowej. W akcie notarialnym wyodrębnione są dwie połowy domu i taki też jest zapis w księdze wieczystej. Zarzut o finansowaniu osób trzecich przez policję przy zakupie domu na współwłasność jest chybiony, bowiem teściowa połowę domu, która należy do niej, kupiła za własne mieszkanie spółdzielcze. Fakt, że własność nieruchomości nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania nie oznacza, że nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Każdy bowiem z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej (wyrok NSA z dnia 17.12.1998 r., sygn. akt I SA 696/98 ). Celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych i może ona dotyczyć także nabycia nieruchomości lokalowej na współwłasność. W myśl art. 195 k.c. możliwe jest nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przez przeniesienie własności ułamkowej na nabywcę , co powoduje powstanie współwłasności tej nieruchomości . Taki pogląd jest reprezentowany w wyroku NSA z dnia 17.11.1998 r. sygn. akt I SA 719/98. Ustawodawca nie ogranicza prawa do pomocy finansowej od nabycia nieruchomości na wyłączną własność uprawnionego. Nie można przyjąć, że uzyskanie domu i jego posiadanie na podstawie współwłasności nie stanowi odrębnej nieruchomości, o której traktuje art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, tym bardziej, że przepis ten nie traktuje o wyłącznej własności policjanta ( NSA z dnia 3.12.1998 r. I SA 535/98). W takim stanie rzeczy teściowa skarżącego zadeklarowała darowanie swojej połowy nieruchomości ze służebnością skarżącego i jego żony. Mimo to organ także w tej sytuacji uważa, ze pomoc finansowa nie będzie przysługiwała skarżącemu. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podnosząc okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji. Skarżący następnie złożył do akt umowę zniesienia współwłasności z dnia 21.05.2002 r. , na podstawie której jedynymi właścicielami nieruchomości są obecnie P. Sz. i A. Sz. - jego żona, na zasadach wspólności ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ) w art. 88 ust. 1 stanowi co do zasady, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przyjmuje się, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 marca 1999 r. ONSA 1999/3/77 ). Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej. Problem w sprawie niniejszej sprowadza się do tego, że zarówno skarżący jak i organ odmiennie interpretują treść art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Organ twierdzi, że skarżącemu nie przysługuje prawo do pomocy finansowej, bowiem nie uzyskał on domu jednorodzinnego, a jedynie wraz ze swoją żoną udział wynoszący połowę we własności nieruchomości, a drugi udział wynoszący połowę we własności nieruchomości nabyła teściowa skarżącego, wobec czego nie można wyodrębnić ich własności bez zniesienia współwłasności, zaś skarżący twierdzi, że nie może to być przeszkodą w uzyskaniu przez niego pomocy finansowej, gdyż nie można mówić o tym, że nie posiada on mieszkania jak też o tym, że uzyskanie domu na współwłasność nie stanowi odrębnej nieruchomości, o której mówi art. 94 ust. 1 ustawy. Każda ze stron przytoczyła też na poparcie swoich twierdzeń orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy w tym miejscu jeszcze raz przytoczyć brzmienie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji: "policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość". Przepis ten wyraźnie mówi o nieotrzymaniu "lokalu mieszkalnego", o "lokalu mieszkalnym w spółdzielni mieszkaniowej", "domu jednorodzinnym", "lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość". Przyznanie pomocy finansowej funkcjonariuszowi policji ma zastąpić otrzymanie lokalu mieszkalnego. Przedmiotem przydziału jest lokal mieszkalny ( art. 90 ustawy), a nie jego część. Można z tego wyprowadzić wniosek, że ustawodawca tak a nie inaczej konstruując zapis art. 94 ust. 1 ustawy miał na uwadze właśnie to, że pomoc finansowa przysługuje tylko i wyłącznie w przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego ( domu) , a nie jego części. Ponadto przepisy ustawy o Policji dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji są przepisami przyznającymi uprawnienia, a takich przepisów nie można interpretować rozszerzająco. Skarżący wraz z żoną nabył natomiast nie dom jednorodzinny, a jedynie udział wynoszący 1/2 we współwłasności nieruchomości (domu jednorodzinnym). Udział wynoszący również we współwłasności nieruchomości nabyła teściowa skarżącego. Spór dotyczy nie tego, że skarżący był współwłaścicielem ze swoją żoną (współwłasność łączna, bezudziałowa - wspólność ustawowa), lecz że był on wraz ze swoją żoną współwłaścicielem nieruchomości z inną osobą - a współwłasność ta była współwłasnością w częściach ułamkowych (art. 196 k.c.). Współwłasność to własność tej samej rzeczy , która przysługuje niepodzielnie kilku osobom (art. 195 k. c. ). Oznacza to, że pomimo istnienia takiej wspólności rzecz nie jest podzielona i że żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje wyłączne prawo do fizycznie określonej części rzeczy. Przeciwnie - każdy ze współwłaścicieli ma jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem innych współwłaścicieli. Z całej nieruchomości może więc korzystać skarżący z żoną, oraz teściowa skarżącego - K. J.. W tej sytuacji rację ma organ stwierdzając, że nie można wyodrębnić własności małżonków Sz.. Jest to niemożliwe bez zniesienia współwłasności między nimi a K. J.. Także ta okoliczność przemawia za przyjęciem odmiennej, niż zaprezentowana przez skarżącego w skardze, tezy - że nie można w tej sytuacji mówić o spełnieniu przez niego przesłanki uzyskania domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Nabycie udziału nie oznacza nabycia domu jednorodzinnego. Powyższy pogląd prezentuje też Naczelny Sąd Administracyjny w następujących orzeczeniach: w wyroku z dnia 11 lutego 2000 r. I SA 329/99 ( LEX nr 53766) NSA stwierdził: "przeszkodę w przyznaniu funkcjonariuszowi policji pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego stanowi fakt, iż zarówno prawo do gruntu, jaki budowa domu są przedmiotem współwłasności w częściach idealnych. Oznacza to, że nie jest możliwe wyodrębnienie własności bez zniesienia współwłasności, a w stanie współwłasności następowałoby finansowanie przez organy Policji praw osoby trzeciej". W wyroku z dnia 27 października 1999 r. I SA 13/99 ( LEX nr 48968) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd następujący: "Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Chodzi tu więc o sytuacje, gdy policjant przy wsparciu omawianej pomocy finansowej ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość bądź własność domu jednorodzinnego. Nie może zatem policjant uzyskać tej pomocy finansowej w sytuacji, gdy nie jest on właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych" . Z poglądami powyższymi należy się zgodzić. Przywoływana przez skarżącego treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.12.1998 r. I SA 535/98 (LEX nr 45857) która brzmi :"nie można przyjąć, że uzyskanie domu i jego posiadanie wraz ze współmałżonkiem czy na podstawie współwłasności (określonej w Kodeksie cywilnym), czy też współwłasności ustawowej (określonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym) nie stanowi odrębnej nieruchomości, o której traktuje art. 94 ust. 1 ustawy o Policji" jest o tyle niezrozumiała, że art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie mówi o domu jako odrębnej nieruchomości . Przepis ten wymienia natomiast obok domu jednorodzinnego "lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość", który jest odrębnym pojęciem prawnym. Sąd nie też podziela poglądu, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 17.11.1998 r. I SA 719/98, cytowanego w skardze, iż możliwe jest nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przez przeniesienie własności ułamkowej jego części na nabywcę, powodującej powstanie współwłasności tej nieruchomości - z przyczyn podanych wyżej. Okoliczności wskazywane przez skarżącego po wniesieniu skargi - iż obecnie jedynie on i jego żona są właścicielami domu jednorodzinnego nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu skargi, bowiem są to okoliczności , które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).