II SA/Gd 732/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: NSA Andrzej Przybielski WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. G. i T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2000 r. Nr [...] 2. orzeka, iż decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 17 lipca 2000 r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nakazał Gminie złożenie w terminie do 30 listopada 2000 r. 1) inwentaryzacji robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego – połączeniu ulicy S. i T. w G., wykonanej przez uprawnionego projektanta i uzgodnionej z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta. 2) orzeczenia technicznego dotyczącego przebudowy obiektu budowlanego – połączenia ulicy S. i T. w G. wykonanego przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w maju 1999 r. na terenie działki Nr [...] stanowiącej własność Gminy, na zlecenie Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta wykonano połączenie ulicy S. z ulicą T. polegające na demontażu pionowo wkopanych słupków zlokalizowanych na granicy pomiędzy w/w działkami oraz uzupełnieniu nawierzchni z kostki betonowej pomiędzy istniejącymi nawierzchniami ulic wraz z krawężnikami i oznakowaniem pionowym. Ustalenia te oparto na przeprowadzonej w dniu 18 listopada 1999r. wizji lokalnej w miejscu połączenia ulicy T. i S., wyjaśnieniach M. S., dokumentacji fotograficznej (zdjęcia) ukazującej połączenie w/w ulic oraz po analizie akt archiwalnych Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta. Roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego – połączeniu ulicy ul. S. z ul. T. wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadnia to nałożenie obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych czynności do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 83 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 1ipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. B. G. i T. G., właściciele nieruchomości położonej przy ul. S., w odwołaniu od tej decyzji wnieśli o jej uchylenie. Skarżący wskazali, że złożenie wymaganych przez organ dokumentów usankcjonuje samowolę budowlaną Gminy polegającą na budowie odcinka drogi bez wymaganego pozwolenia. Dokonanie połączenia dróg było budową a nie remontem drogi. W niniejszej sprawie nie można zastosować przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepisy te odnoszą się bowiem do robót nie będących budową. Inspektor nadzoru Budowlanego winien był więc zastosować przepis art. 48 ustawy i orzec o rozbiórce wykonanego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia 18 stycznia 2001r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Zarządowi Miasta przedłożyć w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w terminie do dnia 31 marca 2001r. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem następujące dokumenty: 1) inwentaryzację robót budowlanych polegających na połączeniu ul. S. i ul. T. w G., wykonaną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, a uzgodnioną z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta 2) orzeczenie techniczne dotyczące w/w robót wykonane przez rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z akt sprawy wynika, że w maju 1999 r. Wydział Dróg i Komunikacji Urzędu Miejskiego wykonał roboty budowlane polegające na połączeniu ul. S. z ul. T. w G. Powyższe roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe roboty budowlane polegające na połączeniu ulicy T. z ul. S. poprzez wykonanie na (uprzednio nieutwardzonej) części działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga ok. 40 m2 nawierzchni betonowej oraz usunięciu słupków i krawężników oddzielających te ulice – stanowią przebudowę obiektu budowlanego. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z obowiązującego na omawianym terenie planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dokonanie w/w połączenia ulic nie narusza ustaleń tego planu. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót oraz braku przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w/w ustawy. Uchybieniem zaskarżonej decyzji było jednak skierowanie nakazu przedłożenia określonych w niej dokumentów do Gminy tj. do wspólnoty samorządowej mieszkańców tego miasta. Wymieniony powyżej obowiązek winien bowiem być nałożony na Zarząd Miasta. B. G. i T. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i 6 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że wskutek połączenia ul. S. i T. nastąpiła zmiana układu komunikacyjnego wewnątrz osiedla. Wykonanie tych robót nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wykonane prace stanowią budowę odcinka drogi, a więc w istocie budowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest między innymi droga i podlega ona rygorom art. 48 cyt. ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w decyzji. Organ II instancji wskazał, że zarzuty skargi potwierdzają, iż omawiane roboty budowlane polegały na przebudowie istniejącej drogi. Z zawartego w skardze stwierdzenia - "nastąpiło przekształcenie ul. S. z uliczki dojazdowej do kilku domów w drogę ogólnie dostępną" wynika, że skarżący przyznaje, że w/w roboty dotyczyły istniejącego obiektu budowlanego. Organ administracji wskazał, iż brak było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy jedynie przypadków, w których w wyniku samowolnego wykonania lub wykonywania robót budowlanych powstał lub powstaje nowy obiekt budowlany, a przedmiotowe roboty polegały na przebudowie już istniejącego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, iż obiekt budowlany lub jego cześć będący w budowie lub wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia albo zgłoszenia podlega rozbiórce. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 wprowadzających zwolnienia od tego obowiązku. Do robót budowanych Prawo budowlane w art. 3 pkt 7 zalicza budowę a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu, przystosowany do komunikacji. Droga powstać może na skutek wykonania robót budowanych, lub bez ich realizacji, w wyniku długotrwałego użytkowania (drogi gruntowe). Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Art. 3 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego zalicza drogi do obiektów budowlanych - budowli. Budowa drogi jak również jej części wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, prace te zgodnie z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego nie podlegają bowiem zwolnieniu z tego obowiązku. Budowa nowego odcinka drogi stanowi budowę części obiektu budowlanego. W przypadku budowy części obiektu budowlanego wykonywane prace budowlane winny być poprzedzone wydaniem pozwolenia na budowę. Prawo budowlane definiując w art. 3 pkt 6 budowę, wyszczególnia wykonanie obiektu budowlanego, jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę. Każda z tych robót budowlanych, zgodnie z cytowanym przepisem, stanowi budowę. Wprowadzający sankcję rozbiórki art. 48 Prawa budowlanego posługuje się pojęciem obiektu wybudowanego lub będącego w budowie. Zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego nie ogranicza się zatem jedynie do wykonania nowego obiektu budowlanego, lecz dotyczy wszystkich wynikających z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przypadków budowy, w tym także odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących wcześniej obiektów budowlanych. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego sankcja rozbiórki dotyczy zatem nie tylko wybudowania nowych obiektów, lecz także stanowiących w rozumieniu ustawy budowę prac polegających na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie obiektów budowlanych. Granicą zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest możliwość wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego. Częścią obiektu budowlanego jest m.in. część innego obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą cześć obiektu budowlanego. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2399/99) W przypadku budowy nowej drogi, łączącej dwie inne drogi czy też przypadku budowy kolejnego odcinka istniejącej drogi powstaje element samodzielny, możliwy do rozgraniczenia z poprzednio istniejącymi. Ustawodawca w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wymienił rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Pojęciom tym w związku z ich wyodrębnieniem przez ustawodawcę nadać należy rozdzielne zakresy. Przebudowa obiektu budowlanego stanowi zmianę istniejącego stanu obiektu na inny, jego ulepszenie, poprawienie. Rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, dobudowanie nowych jej elementów. Zmiana istniejącego stanu obiektu budowlanego polegająca na powiększeniu obiektu przez dobudowanie nowej części stanowi zatem jego rozbudowę, a nie przebudowę, której zakres należy ograniczyć do robót zmieniających stan obiektu bez dobudowy jego nowych części. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu wizji wynika fakt "uzupełnienia nawierzchni" drogi o długości 7,35 m i szerokości od 3,47 do 7,0 m. (dowód : protokół wizji k. 7 akt administracyjnych) Z dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń nie wynika natomiast, by na gruncie, na którym wykonano kwestionowane prace budowlane istniała poprzednio droga wskutek zrealizowanych zgodnie z prawem robót budowlanych. Skoro na odcinku tym (o długości 7,35 m i szerokości od 3,47 do 7,0 m), nie istniała droga, brak jest podstaw do uznania, że wykonane prace doprowadziły do jej przebudowy – uzupełnienia nawierzchni. Wykonane prace budowlane nie mogły zatem stanowić przebudowy obiektu budowlanego, z uwagi na nieistnienie takiego obiektu. Roboty budowlane polegające na wykonaniu kolejnego odcinka (przedłużeniu) istniejącej drogi stanowią rozbudowę poprzednio wybudowanej drogi, przez dobudowanie jej kolejnej części. Fakt istnienia obok zrealizowanej samowolnie części drogi wcześniej wybudowanej drogi, powstałej zgodnie z prawem nie uzasadnia zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, budowa kolejnego, nowego odcinka drogi – jest bowiem budową nowej części obiektu budowlanego. Samowolna rozbudowa obiektu budowlanego o jego kolejną część, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego podlega sankcji rozbiórki. Niewątpliwie wykonane prace nie stanowiły także remontu drogi. Zgodnie z art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego remontem jest wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji W wyniku wykonanych prac nie doszło do odtworzenia pierwotnego stanu drogi, lecz powstania nieistniejącego poprzednio odcinka drogi. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organ administracji ogólnikowo ocenił zgodności inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uzasadniając w tym zakresie swego stanowiska. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dacie wydawania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi podlegały ustaleniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych części planu nie wynika fakt przeznaczenie pod drogę publiczną działki, na której zrealizowano inwestycję. W szczególności nie wynika z niego połączenie obu przewidzianych w planie ulic S. i T., ani przebieg którejkolwiek z tych ulic przez działkę Nr [...]. Do materiałów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego nie dołączono części planu p. III Komunikacja określającego parametry ulic i linie rozgraniczające zabudowy, do której odwołuje się jednostka planistyczna obejmująca działkę Nr [...], a organy administracji nie ustaliły charakteru powstałej drogi. Wyrażone w decyzji organu II instancji stanowisko, iż obowiązek przedłożenia dokumentacji winien być nałożony na organ gminy jakim jest zarząd a nie na gminę jako wspólnotę mieszkańców nie jest uzasadnione. Gmina zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 ze zm.) posiada jest osobowość prawną i jest osoba prawna w rozumieniu art. 33 kodeksu cywilnego. Gmina występuje w niniejszej sprawie jako uczestnik postępowania administracyjnego – inwestor i właściciel nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję. To Gminę jako inwestora obciążać winien obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podobnie jak w przypadku innych osób prawnych przewidziany prawem obowiązek, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, nakłada się bowiem na osobę prawną będącą podmiotem praw i obowiązków, a nie jej organy. Fakt, iż to organ osoby prawnej będzie realizował nałożony obowiązek, pozostaje bez wpływu na treść kierowanego do osoby prawnej zobowiązania. Treść art. 30 § 3 k.p.a., zgodnie z którym strony nie będące osobami fizycznymi działają w postępowaniu administracyjnym przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli nie uzasadnia uznania tych przedstawicieli za podmiot tego postępowania i nakładanych obowiązków. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji winien zbadać zgodność inwestycji z treścią planu zagospodarowania przestrzennego i w zależności od dokonanych ustaleń zastosować procedurę przewidzianą w aktualnie obowiązującym art. 48 i 49 Prawa budowlanego, znajdującą zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.