II SA/Gd 732/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.),, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 2 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy decyzją z dnia 27 czerwca 2001 r., nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], nr rej. [...] położonej w Ł. stanowiącej własność G. i W. R Od decyzji nie złożono odwołania i stała się ostateczna. W dniu 15 marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, o co wnosili A. i K. W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy o podział wskazanej nieruchomości i w związku z tym nie przysługuje im również uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tej decyzji. A. i K. W. reprezentowani przez radcę prawnego złożyli w dniu 8 kwietnia 2004 r. wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy wskazując, iż są właścicielami dwóch działek przylegających do poddanej podziałowi działki nr [...]. Podnieśli przy tym, że są bezpośrednio zainteresowani rolniczym wykorzystywaniem całego swego areału, a podział działki nr [...] na małe działki budowlane w oczywisty sposób narusza ich interes, zwłaszcza w kontekście zapisów Uchwały Rady Gminy Nr XXVI/13/2001 z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która wskazuje działkę nr [...] jako przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych wybudowanych lub powiązanych z budynkiem mieszkalnym. Ponadto w przypadku zabudowy mieszkaniowej tej działki będą musieli oni zachować 20 m strefy ochronnej, co uniemożliwi im stosowanie nawożenia gruntów oraz stosowanie chemicznych środków ochrony roślin, na tym obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 września 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 15 marca 2004 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym drugim przypadku z inicjatywą występuje organu wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję będącą przedmiotem orzekania. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma interes prawny. Wyznacza on podstawę dla ustalenia komu przysługuje interes prawny w postępowaniu o podział nieruchomości, a w konsekwencji – kto jest stroną takiego postępowania. Organ powołując się na orzecznictwo i doktrynę prawa administracyjnego wskazał, że wnioskodawcą i stroną w takim postępowaniu są właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, a więc osoby dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości podlegającej podziałowi. Oznacza to, że interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości nie mają właściciele nieruchomości sąsiednich i dlatego też nie mogą być stronami takiego postępowania. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców orzecznictwo nie przyjęło poglądu, iż stroną postępowania administracyjnego jest ten, kogo interesu prawnego czy faktycznego dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne. Organ w pełni podtrzymał swoje stanowisko i uznał, że A. i K. W. nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale przedmiotowej działki. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przez podmiot nie będący stroną jest równoznaczne z niedopuszczalnością wszczęcia i prowadzenia postępowania w takiej sprawie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja taka uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 4.12.1998 r., sygn. akt I SA 382/98, Lex nr 44550; z dnia 2.07.1998 r., IV SA 778/98, Lex nr 456[...]; z dnia 1.07.1998 r., III SA 1342/97, Lex 44851; z dnia 8.07.1999 r., IV SA 2152/97, Lex nr 47902). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. i K. W. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. oraz szeregu przepisów prawa materialnego i nie rozważenie istotnych okoliczności sprawy przez nieuwzględnienie interesu wnioskodawców, dla których decyzja o podziale działki nr [...] w Ł. rodzi konkretne obowiązki, które następnie mogą mieć wpływ na wydajność produkcji w ich gospodarstwie i mogą łączyć się z utratą unijnych dopłat bezpośrednich. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli, iż Uchwała Rady Gminy z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisów o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wskazuje jedynie działkę nr [...] jako przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Skarżący wskazali, iż zmiana faktycznego przeznaczenia gruntów dokonana w inny sposób niż przez formalną zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonaną w samym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.). Nadto zgodnie z wskazaną wyżej ustawą przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne przedmiotowej nieruchomości winno być poprzedzone uzyskaniem zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, co nie miało jednak miejsca w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193). W ocenie skarżących nie można mówić o braku ich interesu prawnego skoro będą musieli ograniczać stosowanie środków ochrony roślin ze względu na podział działki nr [...]. Obowiązek wydzielenia 20 metrowej strefy ochronnej w pobliżu budynków dokona się ich kosztem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, iż mimo istnienia po stronie wnioskodawców interesu faktycznego dla skutecznego udziału w postępowaniu administracyjnym wymagane jest posiadanie interesu prawnego. Organ zwrócił uwagę, iż powołane w skardze przepisy prawa materialnego nie mają żadnego związku z kwestią podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zaskarżona decyzja może ulec wzruszeniu niezależnie od zarzutów skargi i ich skuteczności, jeżeli jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż wskazane w zarzutach skargi. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ – zgodnie z regułą wynikająca z art. 157§ 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego o ponownym rozpoznaniu sprawy wchodziły dwie osoby, które rozpoznawały sprawę po raz pierwszy. Zatem obie decyzje zostały wydane z udziałem tych samych członków Kolegium. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA z 22 listopada 1999r., II SA 699/99 i z 15 kwietnia 1999 r., II SA 291/99 nie publikowane). Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyrok NSA z 11 września 2002 r., V SA 2535/01, LEX nr 149513; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r.,V SA 1313/02; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003r., V SA 2701/03; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003r., SA/Bd 228/03; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności – z reguły (choć nie zawsze) z powodów faktycznych – a mianowicie z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzje w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127§ 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Skoro w niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z udziałem tych samych członków, którzy wydali poprzednią decyzję to postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. Wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego brak było podstaw do dokonania przez Sąd oceny zasadności zarzutów merytorycznych skargi. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wyłączenie od rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 15 marca 2004 r. i przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksy postępowania administracyjnego. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.