II SA/Gd 736/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: jako "WINB") z 3 października 2019 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z 13 sierpnia 2019 r., nr [..], i orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: PINB prowadził postępowanie w sprawie wybudowania przez R. S. na działce nr [..], obręb ewidencyjny [..] w M., obiektu budowlanego - gołębnika o konstrukcji drewnianej (z klepki i płyt OSB) i wymiarach 10,10 m x 2,52 m, posadowionego na palach około 90 cm nad ziemią. W toku tego postępowania, na podstawie przeprowadzonych oględzin, organ stwierdził, że obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w roku 2014 r., w związku z czym - postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. obiekcie inwentarskim - gołębniku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie: decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej uzyskania - wykonania 4 egzemplarzy projektu budowlanego gołębnika oraz przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało zakwestionowane przez R. S., a po rozpoznaniu złożonego zażalenia WINB postanowieniem z 3 października 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych przy budynku inwentarskim – gołębniku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie wskazanych dokumentów. W uzasadnieniu WINB wskazał, że co do zasady, w zakresie trybu procedowania, wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie jest prawidłowe, lecz jego sentencja wymaga doprecyzowania z uwagi na przedmiot postępowania, który w ocenie WINB spełnia wymogi definicji budynku, a nie, jak to określił PINB, obiektu. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w dacie wykonania obiektu (2014 r.), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Natomiast obecnie (w dacie orzekania) przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę altany działkowe i obiekty gospodarcze, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), dalej jako u.r.o.d. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 9a u.r.o.d., altaną działkową jest wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Natomiast pojęcie budynku gospodarczego nie posiada swojej legalnej definicji, lecz uznaje się, że jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Mając to na uwadze, uwzględniając zawarte w art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego definicje obiektu budowlanego, budynku i tymczasowego obiektu budowlanego, WINB uznał, że gołębnik – biorąc pod uwagę pełnioną funkcję oraz poprzez połączenie z gruntem za pomocą drewnianych pali wkopanych w ziemię około 90 cm - jest obiektem trwale związanym z gruntem, czyli budynkiem istniejącym 5 lat, co nie pozwala go zakwalifikować ani jako obiekt tymczasowy, ani jako obiekt gospodarczy, ani jako altana, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, na budowę spornego obiektu konieczne było uzyskanie stosownego pozwolenia, którego inwestor niewątpliwie nie uzyskał. Tym samym, mimo błędnej kwalifikacji gołębnika, PINB prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy odniósł się także do lokalizacji przedmiotowego gołębnika w odniesieniu do przepisów szczególnych. Jak zauważył WINB, znajduje się on na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, na którym, zgodnie z § 58 ust. 1 Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 1 października 2015 r. ze zmianami wprowadzonymi w dniu 28 czerwca 2018 r. (obowiązującego w tej wersji od 1 stycznia 2019 r.), zachowaniem odpowiednich warunków sanitarnych i higienicznych, działkowiec może prowadzić na działce wyłącznie chów m.in. gołębi, których dopuszczalną liczbę określa zarząd. Hodowla gołębi wymaga uprzedniej zgody walnego zebrania ROD i nie może być prowadzona w odległości do 5 km od granicy lotniska stosownie do wymogów określonych w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1580, dalej jako Prawo lotnicze). Ponadto, w aktach sprawy znajduje się uchwała Nr XXVI/265/2016 Rady Miasta z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, z której wynika (§ 25 ust. 3), że hodowla gołębi uwarunkowana jest przepisami wynikającymi z art. 87 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Natomiast zgodnie z obowiązującą w dacie wybudowania gołębnika uchwałą Nr 411/XLVII/06 Rady Miasta z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, w dzielnicy [..] ( w której znajduje się ROD), nie obowiązuje zakaz utrzymywania ptactwa (§ 57), a zasady utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach Pracowniczych Ogródków Działkowych określa regulamin POD (§ 59). Jak zaś stanowi art. 876 Prawa lotniczego zabronione jest: 1) w stosunku do lotnisk użytku publicznego, o których mowa w art. 59a ust. 1 pkt 1 i 2, oraz lotnisk wpisanych wyłącznie do rejestru lotnisk i lądowisk wojskowych: a) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska ujawnionego w rejestrze lotnisk, b) hodowania lub wypuszczania ptaków stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 3 km od progu i końca drogi startowej lotniska i 1,5 km od osi drogi startowej lotniska, po obu strunach tej drogi. 2) w stosunku do lotnisk innych niż lotniska, o których mowa w art. 59a ust. 1 pkt 1 i 2: a) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 4 km od punktu odniesienia lotniska ujawnionego w rejestrze lotnisk, b) hodowania lub wypuszczania ptaków stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 3 km od progu i końca drogi startowej lotniska i 1,5 km od osi drogi startowej lotniska, po obu stronach tej drogi. Z kolei, jak wskazał organ, z pisma Bazy Lotnictwa Taktycznego z 14 czerwca 2019 r. wynika, że odległość przedmiotowego gołębnika wynosi 4.306 m od zachodniego progu drogi startowej. W skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenie art. 876 pkt 1 lit. a) Prawa lotniczego, podczas gdy z art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 235) wynika, że przepisu art. 876 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) ustawy Prawo lotnicze nie stosuje się do obiektów budowlanych istniejących lub rozbudowywanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Gołębnik powstał w 2014 r., zaś przywołany przepis obowiązuje od 1 kwietnia 2019 r. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, mimo że gołębnik posadowiony na działce na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, jako integralna jej część i nie wymaga pozwolenia na budowę. Potwierdza to także treść § 58 ust. 2 Regulaminu ROD, który przewiduje, że pomieszczenia dla zwierząt, których hodowla jest dopuszczona na terenie ogrodu, stanowią integralną część altany działkowej i wliczane są do jej normatywnej powierzchni. Zatem gołębnik, jako integralna część altany działkowej, nie wymaga pozwolenia na budowę. Tej okoliczności nie wzięto w sprawie pod uwagę, podobnie jak błędnie uznano, że gołębnik jest budynkiem inwentarskim, gdy tymczasem nie jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną. Tym samym, zdaniem skarżącego, WINB dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż poczynione ustalenia są błędne, sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, a jego ocena jest dowolna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi WINB wskazał, że art. 16 ustawy zmieniającej Prawo lotnicze nie ma zastosowania do art. 876 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo lotnicze dotyczącego hodowli ptaków. Ponadto przywołany przez skarżącego art. 876 pkt 1 lit. a) dotyczy obiektów sprzyjających (m.in. wysypiska, stawy etc.) występowaniu wszystkich zwierząt mogących stanowić zagrożenie dla lotnictwa. Do obiektów takich, wybudowanych przed wejściem w życie ustawy z 2019 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto, w ocenie organu, analizowany budynek inwentarski nie stanowi "integralnej części altany" jak podnosi skarżący, zaś w odniesieniu do przepisów przywołanego Regulaminu ROD chów zwierząt, o którym mowa w ust. 1 jest dopuszczalny, o ile odrębne przepisy, w szczególności przepisy prawa miejscowego, nie stanowią inaczej (§ 75 ust. 4 regulaminu z 21 lutego 2014 r. tj. z roku budowy oraz § 58 ust. 4 regulaminu z 28 czerwca 2018 r. - aktualnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w wyniku zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., powoływanej dalej jako Prawo budowlane) dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Należy przy tym wskazać, że nawet w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone, zamieszczenie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 nakazu wstrzymania robót, nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 801/19, LEX nr 2785474). Ponadto, w omawianym postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, ustawodawca nakazuje stosowanie przepisu ust. 1 (ust. 4), tj. zastosowanie rygoru rozbiórki spornego obiektu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się natomiast jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Analiza przedstawionych przepisów prowadzi do wniosku, że opisane w nich postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie wezwał skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast to, w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora, gdyż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (por. wyrok NSA w Warszawie z 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie przedstawionego trybu legalizacji wymaga jednak ustalenia przez organy, że poddany kontroli obiekt został zrealizowany samowolnie, tj. bez wymaganego przepisami prawa władczego rozstrzygnięcia uprawnionego organu zezwalającego na jego wykonanie. Te zaś ustalenia winny korespondować z prawidłowo dokonaną kwalifikacją spornego obiektu, gdyż od tej kwestii uzależnione jest stwierdzenie, że wykonanie obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, a w konsekwencji determinuje zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej legalizacji. Przepis art. 48 Prawa budowlanego dotyczy bowiem tych obiektów, które zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości zarówno kwalifikacja spornego obiektu jak i zastosowany tryb usuwania skutków jego samowolnego wykonania. Należy przypomnieć, że kontroli organów nadzoru budowlanego poddano gołębnik o konstrukcji drewnianej (płyty OSB) i wymiarach 10,10 m x 2,52 m, wysokości zmiennej od około 2,90 m do około 3,35 m, posiadającego dach i posadowionego na palach około 90 cm nad ziemią, zrealizowanego w roku 2014 na działce nr [..], obręb [..] w M. na terenie rodzinnego ogrodu działkowego (vide: protokół oględzin z 20 marca 2014 r.). Zdaniem sądu, tak scharakteryzowany obiekt należy zakwalifikować jako budynek, którego wykonanie zostało powiązane przez ustawodawcę z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, zaś w myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast analizowany obiekt, co nie jest sporne, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (posiada 4 ściany z płyt OSB), w tym dach, a ponadto ma fundamenty w postaci drewnianych pali posadowionych w ziemi. W związku z tym, w ocenie sądu, jest on obiektem budowlanym, a jego charakterystyka odpowiada ustawowej definicji budynku. Kwalifikacji tej nie kwestionował też skarżący. Trafnie też uznał organ odwoławczy, że gołębnika nie można było zakwalifikować do obiektu gospodarczego, którego wybudowanie na terenie rodzinnego ogrodu działkowego nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, zaś zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków tej samowoli dokonywane jest z uwzględnieniem zasady, że organy wydają decyzję według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2805/17, dostępny w CBOSA). Przywołany zaś przepis, w dacie realizacji spornego gołębnika (w brzmieniu od 19 stycznia 2014 r.) przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Z kolei, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania organów ustawodawca zniósł ograniczenia co do powierzchni obiektów uznając, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są altany działkowe i obiekty gospodarcze, o których mowa w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), dalej jako u.r.o.d. Ustalenia zatem wymagało, czy niniejszy obiekt można uznać za altanę lub obiekt gospodarczy, w rozumieniu przepisu w dacie dokonania samowoli, zrealizowany na terenie ROD i zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie należy odnieść się do definicji altany zawartej w art. 2 pkt 9a u.r.o.d., który stanowi, że jest to wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. W świetle powyższego, mając na uwadze funkcję przedmiotowego gołębnika, nie sposób uznać jej za budynek rekreacyjno-wypoczynkowy, gdyż nie jest on przeznaczony na pobyt ludzi lecz zwierząt. W ocenie sądu, gołębnik nie jest również budynkiem gospodarczym, które to pojęcie wprawdzie nie posiada swojej legalnej definicji w Prawie budowlanym, ale orzecznictwo w tym zakresie odwołuje się do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, gdzie jest on rozumiany jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W ocenie sądu, podlegający kontroli gołębnik również nie pełni takowych funkcji, gdyż nie są w nim wykonywane prace warsztatowe, ani nie są przechowywane narzędzia, sprzęt i płody rolne służące mieszkańcom budynku rekreacji indywidualnej na działce. Służy on wyłącznie hodowli i przetrzymywaniu gołębi, a takiej funkcji nie przewidziano dla obiektów gospodarczych w przepisach znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Niewątpliwie też trafne jest stanowisko WINB, że gołębnik, ze względu na swoje powiązanie z gruntem oraz czas istnienia ponad 5 lat, nie może zostać uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, tj. niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (w dacie budowy – 120 dni). Co więcej, nie sposób też zgodzić się ze skarżącym, że przedmiotowy budynek jest integralną częścią rodzinnego ogrodu działkowego, a dokładniej – altany działkowej, co ma przesądzać o jego kwalifikacji zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Należy bowiem zauważyć, że zastrzeżenia takiego nie zawiera ani art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ani przepisy u.r.o.d. Sformułowanie takie znalazło się natomiast w § 58 ust. 2 regulaminu ROD z 28 czerwca 2018 r. Regulamin ROD zawiera przepisy określające szczegółowe zasady zagospodarowania i korzystania z działki oraz funkcjonowania i zagospodarowania rodzinnego ogrodu działkowego, a także zasady korzystania z terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej (art. 2 pkt 7). Obowiązuje on wszystkich przebywających na terenie ROD - działkowców, ich osoby bliskie i członków rodzin, gości, innych członków stowarzyszenia ogrodowego. Działkowiec jest obowiązany do przestrzegania regulaminu ROD zarówno na podstawie samej ustawy (art. 32), jak i umowy dzierżawy działkowej (art. 28 ust. 1), a w razie naruszeń regulaminu ROD można wypowiedzieć mu umowę dzierżawy działkowej (zob. O. Kuc, art. 14 w: O. Kuc, A. Jakowlew, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LexisNexis 2014). Niezależnie od tego, że regulamin ROD wiąże działkowca, fakt ten nie oznacza, że postanowienia regulaminu, w tym wskazany § 58 ust. 2 Regulaminu ROD, mają charakter wiążący w niniejszej sprawie w zakresie kwalifikacji gołębnika na gruncie Prawa budowlanego. Zarówno bowiem organy nadzoru budowlanego, jak i orzekający sąd, zobowiązane są do działania i orzekania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Katalog ten wyznacza zaś Konstytucja RP i ma on charakter zamknięty, a zaliczają się do niego: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem wszelkie inne akty wyznaczające zasady postępowania nie mogą wiązać w sposób władczy organów przy wydawaniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach objętych zakresem ich działania. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi, o kwalifikacji przedmiotowego gołębnika jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc zwolnionego z obowiązku uzyskania przed jego budową pozwolenia na budowę, nie może przesadzać postanowienie regulaminu ROD wskazujące, że pomieszczenia dla zwierząt, w tym do chowu gołębi, stanowią integralną część altany działkowej. Przeciwnie, analiza obowiązujących przepisów prawa powszechnego prowadzi do wniosku, że przedmiotowy gołębnik jest obiektem budowlanym, spełniającym wymogi definicji budynku i podlega regulacjom Prawa budowlanego. Reasumując, sąd uznał, że dokonana w niniejszej sprawie kwalifikacja gołębnika jest prawidłowa. Prawidłowo też uznały organy, że sporny budynek nie znajduje się w katalogu budów z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiących wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę. Wobec tego, w związku z ustaleniem, że inwestor nie uzyskał stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnym było wdrożenie procedury legalizacyjnej, czego konsekwencją jest wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Działanie organów nadzoru budowlanego było więc prawidłowe i znajduje oparcie w powołanych wyżej przepisach prawa. Odnosząc się zaś do kwestii błędnego zastosowania art. 876 pkt 1 lit. a) Prawa lotniczego należy wskazać, że postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego może zostać wydane tylko po uprzednim stwierdzeniu, że budowa nie narusza przepisów, a więc także przepisów Prawa lotniczego, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Rację ma więc skarżący, że istotnie przepis ten, który w stosunku do lotnisk użytku publicznego oraz lotnisk wpisanych wyłącznie do rejestru lotnisk i lądowisk wojskowych zakazuje budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska ujawnionego w rejestrze lotnisk, w dacie budowy spornego gołębnika nie obowiązywał. Na mocy zaś art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r., o zmianie ustawy Prawo lotnicze i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 235) przepisów ustawy Prawo lotnicze: art. 876 pkt 1 lit. a) - dotyczących lotnisk użytku publicznego raz lotnisk wpisanych wyłącznie do rejestru lotnisk i lądowisk wojskowych - i pkt 2 lit. a) – w stosunku do innych lotnisk - nie stosuje się do obiektów budowlanych istniejących lub rozbudowywanych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, a więc do gołębnika wybudowanego w roku 2014. Zatem, niewątpliwie gołębnik ten nie mógł naruszać wskazanej regulacji w dacie jego wykonania. Należy jednak zauważyć, że naruszenie prawa wywołane samowolną budową obiektu jest oceniane w odniesieniu do daty samowoli, natomiast badanie zgodności samowoli z przepisami prawa i możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, musi być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie jej legalizacji. Celem regulacji z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. W związku z tym organ, wykazując w niniejszej sprawie na możliwość legalizacji spornego obiektu, odwołał się do postanowień uchwały Nr XXVI/265/2016 Rady Miasta z 30 listopada 2016 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, z której § 25 ust. 3 wynikało, że hodowla gołębi uwarunkowana jest przepisami wynikającymi z art. 87 ust. 6 Prawa lotniczego. Z uwagi jednak na to, że dacie oceniania czy możliwe jest doprowadzenie budowy do zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa przepis ten nie obowiązywał, WINB odniósł się w tym zakresie do obowiązujących regulacji, w tym art. 876 Prawa lotniczego. Wprawdzie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ poprzestał wyłącznie na przytoczeniu treści tego przepisu bez wyciągnięcia wniosków, lecz z całościowej analizy uzasadnienia orzeczenia organu należy wywieść, że uznał on, iż odległość posadowienia gołębnika od zachodniego progu drogi startowej pobliskiego lotniska spełnia wymogi ww. przepisu i tym samym umożliwia zastosowanie trybu legalizacji budowy, jako "nie naruszającej przepisów", jak stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem zastosowanie art. 876 Prawa lotniczego w aktualnym brzmieniu służyło organowi do wykazania, że na dzień legalizacji budowa jest zgodna z obowiązującym prawem, co stanowiło konieczną przesłankę do wydania zaskarżonego postanowienia. Gdyby zaś, jak chce tego skarżący, organ w ogóle nie uwzględnił tej regulacji, musiałby uznać, że nie jest możliwa legalizacja spornego obiektu, gdyż zgodnie z art. 87 ust. 6 Prawa lotniczego obowiązującego w dacie budowy zabroniona była w otoczeniu lotniska, czyli w odległości do 5 km od jego granicy: budowa lub rozbudowa obiektów budowlanych, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków, a także hodowanie ptaków mogących stanowić zagrożenie dla ruchu lotniczego. Jak natomiast ustalono w postępowaniu, odległość gołębnika jest mniejsza niż 5 km. Reasumując, zdaniem sądu, zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 876 Prawa lotniczego, jest niezasadny. Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W szczególności, organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, który posłużył do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie poddał go ocenie, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolnej. W konsekwencji, WINB dokonał trafnej kwalifikacji spornego obiektu i zastosował prawidłowy tryb jego legalizacji. Nie sposób zatem skutecznie zarzucać organowi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie sądu, także uzasadnienie wydanego postanowienia odpowiada wymogom stawianym w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie.