II SA/Gd 738/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością siedzibą w S. na postanowienie Wojewody z dnia 21 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 21 sierpnia 2013 r. Wojewoda uchylił postanowienie Starosty z 5 lipca 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Starosty : z 12 października 2012 r. nr [...], wydanej w sprawie budowy elektrowni wiatrowej U2/03 wraz z infrastrukturą techniczną, w miejscowości S., na działce nr [...], obręb S., gmina U. oraz nr [...], wydanej w sprawie budowy elektrowni wiatrowej U2/04 wraz z infrastrukturą techniczną, w miejscowości S., na działce nr [...], obręb S., gmina U. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem R. R., w którym stwierdził on, że winien być stroną w postępowaniach zakończonych opisanymi powyżej decyzjami o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych. Organ pierwszej instancji przyjął, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących wydania spornych pozwoleń na budowę z 2012 r., ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w strefie technicznej wież elektrowni, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu zostały ustalone na 55m od osi wieży, a fakt ten został potwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 236/11. Na powyższe rozstrzygnięcie R. R. złożył zażalenie twierdząc, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił krąg osób mających status strony w postępowaniu, nie mógł również powoływać się na wyrok WSA w Gdańsku, ponieważ plan miejscowy ustalający strefy techniczne został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 373/11. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że chcąc uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, wnioskodawca musi wykazać się interesem prawnym, znajdującym oparcie w przepisach prawa materialnego, przy czym interes ten musi być rzeczywiście istniejący i konkretny. Źródłem interesu, na który powołał się wnioskodawca jest prawo własności. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego miało na celu precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich (właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości) w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów odrębnych, w tym techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Ustalając krąg osób posiadających interes prawny należy mieć na względzie, czy są one uprawnione do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W przekonaniu Wojewody, w ramach ustalania kręgu podmiotowego w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji obowiązkiem organu jest każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. O wyznaczeniu tego obszaru decydują indywidualne cechy obiektu budowlanego, powiązane z analizą jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Starosta powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 236/11, w którym stwierdzono, że linie rozgraniczające strefę techniczną ustalono w odległości 55 m od osi wieży elektrowni. Wynikało to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr 2 w miejscowościach M. - S. w gminie U. uchwalonym przez Radę Gminy U. uchwałą z dnia 29 września 2006 r. Nr XXXVIII/3 85/2006 (Dz. Urz.Woj. Pomor. Z 2007, nr [...], poz. [...]). Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a - d tej uchwały, w celu umożliwienia właściwej eksploatacji, zapewnienia warunków bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska wyznaczono wokół projektowanych elektrowni wiatrowych strefy techniczne. Linie rozgraniczające teren strefy technicznej ustalono w odległości 55 m od osi wieży poszczególnej elektrowni wiatrowej. Teren strefy technicznej winien być wolny od obiektów i obszarów objętych ochroną, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1. Jako przeznaczenie podstawowe terenu strefy technicznej ustalono rolnicze wykorzystanie gruntów. W granicach strefy technicznej obowiązuje zakaz zabudowy nie związanej z budową i eksploatacją elektrowni wiatrowych, w tym również zabudowy związanej z produkcją rolniczą. Wojewoda ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 maja 2013r., sygn. akt II SA/Gd 373/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy U. z 29 września 2006r. nr [...] uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr 2 w miejscowościach M. - S. w gminie U., a co za tym idzie ustalenia dotyczące strefy technicznej są nieważne. Tym samym doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 k.p.a., albowiem dowody w sprawie nie zostały zebrane w sposób wyczerpujący i w ich całokształcie nie zostały rozpatrzone. W przekonaniu Wojewody, rozstrzygając sprawę organ pierwszej instancji uchybił w sposób istotny przepisom procedury administracyjnej. Reasumując Wojewoda wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W szczególności do ustalenia prawomocności wyroku sądu stwierdzającego nieważność omawianego wyżej planu miejscowego oraz ustalenia kręgu stron postępowania. Swoje stanowisko organ winien uzasadnić zgodnie z art. 107 k.p.a.. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Gd 349/08). Konkludując stwierdził Wojewoda, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponieważ w przeprowadzonym postępowaniu właściwy organ powinien zachować wymogi procedury administracyjnej, należało zwrócić sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co Wojewoda uczynił. Skargę na powyższe postanowienie wniosła . sp. z o.o. w S., inwestor elektrowni wiatrowych, domagając się uchylenia wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Spółka zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7, 8 k.p.a. Podkreśliła, że miało miejsce także uchybienie zasadzie zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, gdyż strona skarżąca nie została powiadomiona w żaden sposób o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz aktami postępowania w niniejszej sprawie przed jego zakończeniem przez organ II instancji. W związku z powyższym została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń oraz złożenia wyjaśnień. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego ma istotne znaczenie również z punktu widzenia zasady prawdy materialnej, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 k.p.a. - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Ponadto wskazała skarżąca, że organ błędnie ustalił, iż plan miejscowy ustalający strefy techniczne został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 373/12. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez Radę Gminy. W związku z powyższym wyrok, na który powołuje się organ, jest nieprawomocny. Uniemożliwienie stronie, choćby w przywołanym wyżej zakresie inicjatywy dowodowej, doprowadziło do merytorycznie błędnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni i zastosowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły co czyni skargę nieuzasadnioną. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie był postanowienie Wojewody z 21 sierpnia 2013 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca do ponownego rozpoznania postanowienie o odmowie wznowienia wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.. Zgodnie z treścią art. 149 k.p.a. złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania (§ 3). Natomiast zgodnie z § 2 postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponadto zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ustawodawca wskazał w treści art. 151 § 1 k.p.a., że stwierdzenie jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a. może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Jedną z tych podstaw wznowieniowych stanowi fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jedną z formalnych przesłanek o charakterze podmiotowym, która uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to jednak, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy jednoznacznie wiadomo, iż podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie postanowienia winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy uznać stanowisko Wojewody o konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. za całkowicie uzasadnione, bowiem zadaniem organu prowadzącego postępowanie będzie ustalenie czy R. R. przysługuje zindywidualizowany interes prawny uzasadniający nadanie mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej U2/03 i U2/04 wraz z infrastrukturą techniczną, w miejscowości S., na działce nr [...], obręb S., gmina U.. Należy stwierdzić, że organ I instancji takiego postępowania nie przeprowadził, nie zanalizował bowiem sytuacji R. R. w świetle art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlanego, ograniczając się do gołosłownego stwierdzenia, że należąca do niego działka nie znajduje się w pasie ochronnym wieży elektrowni wiatrowej. Nie doszło w sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż z akt administracyjnych wynika, że skarżącemu doręczone zostały podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy nie zgromadził żadnych dodatkowych dowodów, nie było wiec potrzeby pouczania stron o prawie do zapoznania się z aktami sprawy wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a.. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. poprzez nieumożliwienie skarżącemu zapoznanie się w dowodami zgromadzonymi w sprawie, gdy takich dowodów w aktach nie ma. Nie wskazał także skarżący na czym konkretnie miało polegać naruszenie zasad postępowania wynikających z treści art. 6, 7, 8 i 10 § 1 k.p.a.. Sąd kontrolując legalność postanowienia kasacyjnego nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za chybione, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.